Основания безвозмездной передачи федеральных участков земли в муниципальную собственность или в собственность субъектов РФ

Правовая регламентация передачи участков, находящихся в общефедеральной собственности, в собственность муниципалитетов и субъектов РФ

Сперва о терминологии: законодатель использует для рассматриваемого случая слово «передача». О «предоставлении» в Земельном кодексе России речь идет только в случае отчуждения земель в пользу граждан, иностранцев, организаций.

Законодатель регламентирует безвозмездную передачу участков, находящихся в федеральной собственности в муниципальную и субъектную в пределах главы V.5 ЗК РФ, которая содержит статьи, посвященные:

• основаниям безвозмездной передачи участков в распоряжение территориальных общин и региональных властей (ст. 39.30);
• процедуре такой передачи (ст. 39.31);
• порядку прекращения прав частных лиц на участки, бесплатно передаваемые из общефедеральной собственности в муниципальную и региональную (ст. 39.32).

Земельный кодекс России в своей первоначальной редакции главы V.5 не содержал. Ее положения вступили в силу 01.03.15 г., в связи с принятием Федерального закона РФ № 171 от 23.06.15 г.

В качестве предпосылок внесения рассматриваемых изменений в ЗК РФ, видимо, принято во внимание следующее:

1. Государство – основной собственник земельных ресурсов в России. Этому способствовало множество факторов:

• советская традиция, в рамках которой единственно возможной формой собственности на землю была государственная, причем без разделения на федеральную и субъектную;
• относительно недавнее (90-е года) появление муниципальной и субъектной собственности;
• наличие больших площадей целинных земель, права на которые между публичными субъектами не разграничены и которые не учтены в госкадастре недвижимости (ГКН) и госреестре недвижимости (ЕГРП);
• остаточный принцип, закрепленный в ст. 16 ЗК РФ: земли, не принадлежащие частным лицам и муниципалитетам, считаются государственными.

2. Множество земель, находящихся в общефедеральной собственности, не используются в целях, непосредственно связанных с реализацией полномочий РФ в различных сферах деятельности. Поэтому логичной и обоснованной будет их передача тем публичным образованиям, которым она действительно необходима.

Земельные участки, находящиеся в федеральной собственности, подлежащие передаче в муниципальную собственность или в собственность субъектов РФ безвозмездно

Дополнению Земельного кодекса России главой V.5 предшествовало принятие 22.08.04 г. Федерального закона РФ № 122, которым были изменены положения Законов № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Названным нормативным актом оговорено, что в общефедеральной собственности может находиться имущество, необходимое для:

• защиты здоровья, нравственности, интересов населения РФ;
• обеспечения стратегических интересов в сфере обороны и безопасности;
• осуществления полномочий, возложенных на федеральные органы госвласти;
• деятельности унитарных госпредприятий и учреждений, подведомственным федеральным органам исполнительной власти;
• жизнеобеспечения работников таких предприятий и учреждений, включая общежития.

Находящееся в общефедеральной собственности имущество, которое по закону может находиться в собственности муниципалитетов и субъектов РФ, подлежит передаче им в случаях:

• когда нахождение такого имущества в общефедеральной собственности не допускается;
• вследствие разграничения полномочий госструктур федерального и регионального уровня между собой и с муниципалитетами;
• когда имущество используется органами власти субъектов РФ, муниципалитетами, их унитарными предприятиями и учреждениями для реализации собственных (неделегированных) полномочий.

Указанные положения в полной мере применимы к землям. Кроме того, стоит учитывать принцип единства юридической судьбы земельного участка и размещенной на ней недвижимости.

Таким образом, передача зданий, сооружений, линейных объектов из общефедеральной собственности в муниципальную или региональную влечет одновременное отчуждение участков, необходимых для их обслуживания.

В силу ст. 39.3 ЗК РФ земли, находящиеся в общефедеральной собственности, подлежат передаче публичным образованиям в заявительном порядке.

Передаются земли:

• расположенные в пределах поселений и городских округов в собственность соответствующих поселений и округов при условии утверждения генпланов, планов землепользования и застройки территорий;
• лежащие на межселенных территориях – муниципальным районам при условии утверждения схем территориального планирования;
• находящиеся в пределах Москвы, Петербурга, Севастополя – в собственность этих городов, признаваемых самостоятельными субъектами РФ;
• предназначенные для размещения объектов региональной инфраструктуры – соответствующим субъектам РФ (при условии, что их строительство соответствует проектам планировки и межевания, документации территориального планирования).

Приведенный перечень касается случаев безвозмездной передачи. При этом все публичные образования наделены гражданской дееспособностью и могут заключать сделки о возмездном отчуждении земель друг с другом.

Федеральные земли, которые не могут быть переданными в собственность муниципалитетов и субъектов РФ безвозмездно

В силу ст. 17 ЗК РФ в общефедеральной собственности находятся земли:

• признанные таковыми федеральным законодательством;
• право собственности на которые возникло при разграничении публичных земель;
• приобретенные РФ на основании гражданско-правовых сделок таких как завещание, мена, купля, дарение и подобное.

В отношении второго пункта этого перечня (разграничения публичных земель) на текущий момент актуальны положения Федерального закона РФ № 137 «О введении в действие ЗК РФ». Ст. 3.1 указанного Кодекса относит к числу общефедеральных земель земли:

• занятые строениями, находящимися в федеральной собственности;
• предоставленные (согласно административным актам) органам государственной власти РФ или их территориальным структурам, казенным предприятиям, унитарным госпредприятиям, некоммерческим организациям, созданным федеральными госорганами;
• находящиеся на одном из вещных прав (постоянное пользование, аренда, безвозмездное пользование) у государственных академий наук и учреждений, входящих в их структуру;
• предоставленные в аренду ГК «Росавтодор».

До появления перечисленных правил в отечественной правовой системе существовала практика разграничения публичных земель согласно перечням. После проведения землеустроительных работ участки передавались тем или иным публичным образованиям.

В дальнейшем от этой практики отказались: она была признана нецелесообразной, поскольку разграничить таким образом удавалось незначительные площади целинных земель.

В муниципальную и субъектную собственность не могут быть переданы земли:

• предоставленные федеральным органам власти и их территориальным структурам, федеральным учреждениям и предприятиям, в том числе казенным, некоммерческим организациям, созданным федеральными властями;
• зарезервированные для госнужд;
• находящиеся в составе особо охраняемых природных территорий общефедерального значения, лесного фонда, особых экономических зон;
• уже занятые объектами общефедерального значения или предназначенные для их строительства согласно документам территориального планирования;
• предназначенные для строительства объектов, предусмотренных инвестиционными программами субъектов естественных монополий;
• другие участки, перечисленные в п. 2 ст. 39.3 ЗК РФ.

Процедура передачи участков, находящиеся в федеральной собственности, в муниципальную собственность или в собственность субъектов РФ безвозмездно

Инициатором передачи участков в муниципальную или субъектную собственность должен стать соответствующий муниципалитет или орган региональной власти. Процедура передачи начинается с подачи соответствующего заявления от имени высшего должностного лица субъекта РФ или муниципалитета.

Заявление о передаче участка должно содержать сведения, достаточные для его идентификации. Перечень документов, которые должен предоставить заявитель оговаривается ст. 39.31 ЗК РФ императивно. Требовать предоставления дополнительных документов запрещено. При этом:

• если объект передачи уже поставлен на учет в ГКН, дополнительных документов не требуется, достаточно указать его кадастровый номер;
• если участок предстоит образовать, к заявлению прилагается утвержденный проект межевания территории либо, при отсутствии такового, схема расположения участка;
• если участок, отчуждение которого запрашивается, образуется из участка, поставленного на госкадастровый учет, заявитель дополнительно указывает кадастровый номер исходного участка.

Обращение адресуется органу, осуществляющему от имени российского государства полномочия собственника земельных ресурсов. Заявление рассматривается в течение месяца.

В результате принимается решение о безвозмездной передаче или отказе в удовлетворении заявления. Кроме заявителя о нем уведомляется Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства. Негативное решение должно содержать полный перечень оснований для отказа и подлежит обжалованию в суд.

Основания для отказа в безвозмездном отчуждении земель общефедеральной собственности в муниципальную и субъектную собственность:

• участок отнесен к перечню земель, не подлежащих передаче (установлен п. 2 ст. 39.30 ЗК РФ);
• не указан кадастровый номер уже образованного участка;
• не предоставлены проект межевания, схема расположения участка, подлежащего образованию;
• представленная схема расположения не может быть утверждена по обстоятельствам, перечисленным п. 16 ст. 11.10 ЗК РФ;
• участок передан в пользование и нет оснований для расторжения договора аренды, прекращения права безвозмездного пользования им.

Примечательно, что отсутствие в ГКН данных о расположении границ участка, в отношении которого поступило прошение о передаче, не признается основанием для отказа. Если участок не образован и заявителем представлена схема расположения участка, последняя утверждается одновременно с принятием решения о его передаче.

Решение о безвозмездной передаче участка в собственность муниципалитета или субъекта РФ признается основанием для выделения из местного/регионального бюджета средств, необходимых для проведения землеустроительных и кадастровых работ, государственной регистрации права муниципальной или региональной собственности в ЕГРП.

Отраслевым законодательством могут устанавливаться особенности передачи отдельных категорий земель из федеральной собственности в региональную и муниципальную. Они касаются, в частности:

• автодорог общего пользования;
• земель, используемых для целей обороны и земель лесного фонда.

Примером могут послужить положения Федерального закона № 423 «О порядке безвозмездной передачи военного недвижимого имущества в собственность субъектов РФ – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, муниципальную собственность и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ».