Ограничение оборотоспособности земельного участка

Понятие оборота земельного участка

В узком понимании земельный оборот – это совокупность:

• гражданско-правовых сделок с участками;
• возникающих на основании таких сделок обязательственных правоотношений.

В широком понимании оборот земельных участков включает все юридически значимые действия и события, вследствие которых возникают, видоизменяются и прекращаются субъективные права на землю. Земельный оборот включает:

• переход участков из одних частных рук в другие;
• предоставление публичных земель физическим лицам, коммерческим структурам и другим организациям в собственность, аренду или временное пользование.

Земельный оборот является частью общегражданского. Он предполагает юридическое оформление перехода материальных благ, связанных с владением и использованием земель. Специфика товарооборота в рассматриваемой сфере обусловлена:

• исключительной значимостью земельных ресурсов для государства и общества;
• естественными качествами земель как объектов гражданских правоотношений.

Правовое регулирование оборота земельных участков

Регламентация земельного оборота отражает компромисс между частноправовыми и публичными интересами. Она направлена на:

• обеспечение землевладельцам, арендаторам, землепользователям и другим заинтересованным лицам возможности получать подходящие земельные участки, владеть ими, извлекать полезные свойства и свободно распоряжаться;
• гарантирование публичных интересов государства и общества, в том числе в сфере экономики, экологии, национальной безопасности.

Основания возникновения субъективных прав на земельные участки (неисключительный перечень):

• административные акты органов местного самоуправления исполнительной госвласти;
• судебные вердикты, устанавливающие право лица на конкретный участок;
• приобретательная давность (неприменима к участкам муниципальной и госсобственности);
• сделки частных лиц друг с другом, а также с уполномоченными госструктурами;
• наследование (применительно к физическим лицам);
• обращение взыскания за долги;
• создание, реорганизация, ликвидация юридического лица – собственника участка;
• изъятие в пользу государства или муниципалитета, мотивированное публичными нуждами, нерациональным землепользованием и др.

Распространенные сделки, опосредствующие оборот земельных участков:

• купля-продажа;
• дарение;
• обмен;
• передача в уставной ка¬питал.

Субъективные права граждан и организаций на участки удостоверяются согласно Федеральному закону № 122 «О госрегистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Согласно ст. 14 данного Закона госрегистрация возникновения и перехода прав на участки подтверждается одним из таких документов:

• свидетельство о госрегистрации прав, оформляемое только в традиционной бумажной форме;
• выписка из ЕГРП, могущая быть обычным или электронным документом.

В случаях, когда основанием возникновения вещных прав на землю является договор, чиновник Росреестра проставляет на нем удостоверяющую факт регистрации отметку. Если договор имеет электронную форму, отметка делается с помощью квалифицированной электронная цифровая подпись.

Дискуссия о возможности признания земель объектом гражданского оборота

В СССР существовала государственная монополия на природные ресурсы. Земля была исключена из гражданского товарооборота. В современной России она свободно покупается и продается. В отношении земли возникают и прекращаются вещные права. Остается открытым вопрос о том, что именно является предметом гражданского оборота: собственно земля или земельный участок?

Гражданский кодекс РФ не содержит определения категории «земля» как объекта гражданских правоотношений. В зависимости от контекста в это понятие вкладывается разное значение.

В ст. 129 ГК РФ о земле упоминается как о вещи: «земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться». В ст. 130 ГК РФ законодатель называет вещью земельный участок, причем противопоставляет его с землей. Дословно: «к недвижимым вещам… относятся земельные участки… и все, что прочно связано с землей».

Обратим внимание на наименование главы 17 ГК РФ «Право собственности и другие вещные права на землю» и первой статьи этой главы (ст. 260) «Общие положения о праве собственности на землю».

В названиях и тексте остальных 25 статей этой главы речь идет о праве собственности и вещных правах на участки, а не на земли как таковые.

Таким образом, единства терминологии в отношении земли ГК РФ не демонстрирует.

Не возникает сомнений по поводу гражданской оборотоспособности земельных участков. Вопрос о том, может ли быть признана объектом гражданского оборота земля, остается дискуссионным в науке. К правоприменительной практике ближе всего такие подходы:

• земля – абстрактная категория, характеризующая лишь связь с природой;
• земли – это совокупность участков, объединенных в одну категорию по целевому назначению;
• слово «земля» – сокращенное обозначение земельного участка.

В российских реалиях частное лицо, гражданин, иностранец, коммерческая структура или иная организация могут владеть участком, но не землей как таковой. В публичной собственности могут находиться как целинные земли, так и участки.

Формирование участка – одно из необходимых условий предоставления земельных ресурсов во владение и пользование частному собственнику.

Характеристики земельного участка как объекта гражданского оборота

Ст. 6 Земельного кодекса РФ определяет участок как часть поверхности земли с установленными границами. В юридической литературе акцентируется внимание на следующих характеристиках участка:

• является неотторжимой частью земной поверхности (территориальная недвижимость) или почвенного слоя (плодородная недвижимость);
• признается материальным благом, подлежащим использованию путем хозяйствования;
• обладает не только количественными, но и качественными характеристиками, определяющими его целевое назначение;
• используется исключительно в соответствии с целевым назначением, с учетом установленных ограничений;
• подлежат обязательной регистрации в госкадастре, реестре недвижимости.

Индивидуализирующие характеристики земельного участка:

• расположение;
• площадь;
• границы.

Дополнительные признаки:

• кадастровый номер;
• целевое назначение;
• разрешенное использование;
• вещные права и их ограничения;
• кадастровая стоимость;
• наличие/отсутствие зданий, коммуникаций, линейных объектов.

Связь оборота земельных участков и расположенных на нем объектов

Земельный участок физически сложен. В его составе выделяют вертикальный и горизонтальный срезы. Вещественные компоненты, юридически входящие в состав земельного участка:

• поверхностный плодородный слой;
• многолетние насаждения;
• минералы и камни на поверхности и в глубине (в пределах, разрешенных для использования).

Частью земельного участка юридически не являются:

• воздушное пространство над поверхностью земли;
• недра под поверхностью;
• дороги, коммуникации, линейные сооружения;
• здания, строения;
• водоемы и леса.

Дискутируется возможность применения в отношении участков и расположенных на них объектов понятий «сложная вещь», «имущественный комплекс».

В первом случае с момента ввода в эксплуатацию здания землю и недвижимость считают единым неделимым объектом, имеющим одинаковый правовой режим. В пользу этой позиции свидетельствует содержание ст. 552 и ст. 35 ГК РФ, которыми установлен принцип единства юридической судьбы участка и размещенной на нем недвижимости.

Обычно собственник недвижимости и участка – одно лицо. Но если это не так, собственник здания вправе претендовать на выделение участка, обеспечивающего эксплуатацию недвижимости (проезд, проход, ремонт и техническое обслуживание).

Во втором случае обосновывается применение к участку и расположенным на нем объектам предписаний ст.135 ГК РФ «Главная вещь и принадлежность». Причем, в одних обстоятельствах (земли сельскохозяйственного назначения) участок признается главной вещью, а в других (земли населенных пунктов) – принадлежностью.

Высказывались даже идеи о необходимости исключения водоемов и лесов из числа самостоятельных объектов товарооборота. Обосновывается мнение, что в указанных случаях необходимо вести речь об участках, занятых водой и насаждениями. Однако это спорно: интерес для товарооборота представляет не затопленный водой участок, а сам водоем.

Государственная регистрация земельного оборота

Правовое регулирование оборота земельных участков включает предписания, касающиеся регистрации участков и сделок с ними. Для этих целей в России действуют государственные две информационные базы:

• в ГКН содержаться кадастровые и технические данные;
• в ЕГРП – сведения о вещных правах (собственность, хозяйственное ведение, постоянное пользование, долгосрочная аренда) и обременениях (залог, ипотека, сервитут).

Проведение землеустроительных и кадастровых работ, а также внесение соответствующих данных в ГКН является условиям совершения сделок и проведения иных юридически значимых действий с землей. Значение ЕГРП переоценить невозможно. Сделка в отношении участка, подписанная после 1997 года, считается заключенной и порождает правовые последствия только после ее госрегистрации в ЕГРП (ст. 164 ГК РФ, ст. 4, 33 № 122-ФЗ).

В целях защиты интересов участника правоотношений с землей, действовавшего добросовестно, законодатель установил исключение из общего правила. В случае уклонения контрагента от обращения в Росреестр или МФЦ сторона сделки, исполнившая сделку полностью или частично, вправе обратиться в суд. Такая необходимость обычно возникает у лиц, которые уплатили определенную сумму собственнику участка.

По иску заинтересованного лица суд вправе признать незарегистрированную сделку действительной.

В этом случае госрегистрация впоследствии проводится на основании вердикта суда (ст. 1565 ГК РФ).

ЕГРП появился в 1997 году. Вещные права на землю, возникшие или претерпевшие изменения после 1997 года, должны быть в нем зарегистрированы. И наоборот: если последние юридические значимые действия с участком происходили до 1997 года, сведения о нем в ЕГРП могут отсутствовать. Это не приуменьшает прав и возможностей собственника.

Современная система госрегистрации заменила собой нотариальное удостоверение. Участники земельных правоотношений более не обязаны обращаться к нотариусу за удостоверением сделок с землей. Эта процедура сегодня является исключительно добровольной.

Содержание ограничений оборота земельных участков: общее понятие

Вещи подразделяются на:

• свободные в обороте, могущие переходить из рук в руки на основании любых гражданско-правовых соглашений, а также в порядке преемства (наследование, реорганизация организации);
• ограниченные в обороте, касательно которых действуют исключения из правил о свободной продаже;
• напрочь изъятые из товарооборота, не могущие быть предметом сделок.

Приведенная классификация вполне применима к землям. Вопросы их оборотоспособности регламентированы одновременно Гражданским и Земельным кодексами, причем посредством достаточно сложной схемы с отсылочными нормами.

Ст. 27 ЗК РФ определяет, что оборот участков осуществляется согласно ГК РФ. Участки, отнесенные к изъятым из оборота землям, не могут передаваться в частные руки или становится объектом договора. Участки, оборот которых ограничен, в частную собственность не передаются.

В действующем ГК РФ заложена такая схема. Лица, обладающие участками на вправе собственности, вправе их отчуждать (продавать, дарить, обменивать), передавать в залог или аренду в той мере, в какой они не исключены из оборота и не ограничены в нем (ст. 260).

При этом ст. 209 ГК РФ содержит отсылочную норму: земля может переходить от одного лица к другому постольку, поскольку их оборот допускается природоресурсным законодательством (ст. 129). По смыслу ГК РФ земельное законодательство должно содержать не только перечень земель, изъятых и ограниченных в обороте, но и установить случаи оборотоспособности земель.

Перечень земель, изъятых и ограниченных в обороте

На основании ст. 27 ЗК РФ из оборота изъяты земли, занятые объектами, находящимися общефедеральной собственности, а именно:

• природными заповедниками, национальными парками;
• объектами атомной энергетики;
• зданиями, используемые для деятельности ФСБ, ФСИ, ВС РФ, военных судов, госохраны,
• объектами, для деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования;
• кладбищами;
• техническими сооружениями и коммуникациями, эксплуатируемыми в интересах охраны государственной границы.

Ограничены в обороте земли муниципальной и госсобственности, занятые:

• особо охраняемыми природными территориями;
• лесами, водными объектами;
• ценными объектами культурного и археологического наследия;
• недвижимостью морского, внутреннего водного, воздушного транспорта;
• объектами навигационного обеспечения;
• автодорогами общего пользования;
• объектами национальной обороны, таможни;
• инфраструктурой ж/д транспорта;
• космической инфраструктурой;
• гидротехническими сооружениями.

Также ограничены в обороте:

• земли закрытых административно-территориальных образований;
• участки, используемые для производства ядовитых и наркотических веществ;
• деградированные и загрязненные отходами земли;
• зарезервированные для муниципальных или госнужд территории;
• участки, размещенные в I и II поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевых и хозяйственно-бытовых нужд населения.

Оборот земель сельскохозяйственного назначения

Особенности оборота земельных участков сельскохозяйственного назначения обусловлена их спецификой. Согласно классификации вещей в гражданском праве земли отнесены к непотребляемым и неуничтожаемым объектам.

Однако применительно к землям сельскохозяйственного назначения «потребляемость» включает не только уничтожение в процессе использования, но и возможное ухудшение качества. Земли сельскохозяйственного назначения при неправильной эксплуатации истощаются. Причем, их плодородие впоследствии может восстанавливаться полностью или частично.

Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли вне поселений, предоставленные или предназначенные для нужд сельского хозяйства (ст. 77 ЗК РФ). Земли сельскохозяйственного назначения неоднородны и подразделяются на:

• угодья, имеющие плодородный слой (пашни, сенокосы);
• вспомогательные земли, на которых размещены подъездные пути, сельскохозяйственные строения, коммуникации, защитные насаждения и другие подобные объекты.

Плодородные земли, пригодные для растениеводства и животноводства, требуют особого «хозяйского» отношения. Регулирование оборота земельных участков призвано обеспечить:

• стабильное землепользование, по-возможности нечастый переход участков из одних рук в другие;
• невозможность излишнего дробления участков сельскохозяйственного назначения, которое бы препятствовало рациональному землепользованию;
• сокращение к абсолютному минимуму ситуаций, в которых плодородные почвы переводятся в состав земель другой категории.

Основные положения №101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» сводятся к следующему:

1. Признание преимущественных прав выкупа. Субъекты РФ и муниципалитеты обладают таким правом в отношении земель сельскохозяйственного назначения во всех случаях, кроме их продажи с публичных торгов (ст. 8). Преимущественное право дольщиков на выкуп долей других участников долевой собственности на участок во всех случаях продажи.

2. Невозможность нахождения земель сельскохозяйственного назначения в собственности иностранцев, иностранных и совместных предприятий (доля иноземного капитала >50%). Иностранные элементы не вправе покупать сельскохозяйственные участки. Если они получают их в порядке правопреемства (наследование, реорганизация), то обязаны продать или реализовать иным способом в течение года. Если этого не произошло, применяется принудительное изъятие (ст. 5, 6 № 101-ФЗ).

3. Установление минимальных размеров вновь образуемых участков из земель сельскохозяйственного назначения. Минимальная площадь искусственно орошаемых/осушаемых земель устанавливается отдельно. Максимальный размер площади сельскохозяйственных угодий в пределах одного муниципального района устанавливается местными властями на уровне >10% общей площади сельскохозяйственных угодий, расположенных на этой территории.

4. Соглашение об аренде сельскохозяйственных земель может быть заключено на срок 3-49 лет. Арендатор, пользовавшийся землей надлежащим образом, обладает приоритетным правом перезаключения сделки. Площадь земель сельскохозяйственного назначения, одновременно арендуемых одним субъектом хозяйствования, не ограничена федеральным законодательством и не может ограничиваться региональным.

Кроме того, законом установлены особенности оборота долей в праве собственности на участки сельскохозяйственного назначения. Не вдаваясь в подробности можно утверждать следующее. Законодатель предоставил дольщикам возможность отчуждать их доли другим участникам долевой собственности или сторонним лицам без выдела участка в натуре. Все это сделано для того, чтобы исключить ненужное дробление сельскохозяйственных участков.

Запрет приватизации земельных участков в пределах береговой полосы

Законодатель изъял участки, находящиеся в пределах береговой полосы, из гражданского оборота (п. 8 ст. 27 ЗК РФ). Они не предоставляются в частную собственность.

Согласно п. 6 ст. 6 Водного кодекса России береговой полосой является полоска суши вдоль линии водного объекта, предназначенного для общего использования. Ее ширина составляет 20 м. Меньшая, 5-метровая береговая полоса, установлена для:

• каналов;
• ручьев;
• рек протяженностью от истока до устья <10 км.

Граждане могут пользоваться береговой полосой для передвижения и отдыха, в том числе для рыболовства и причаливания лодок. Расположение участков в водоохраной зоне может подтверждается схемой размещения береговой зоны и прибрежной защитной полосы.