Ввиду особой значимости предмета правоотношений по недропользованию, законодателем установлен особый механизм их возникновения и прекращения.
Прекращение права пользования недрами. Общие положения
Прекращение права пользования недрами представляет собой одну из самых действенных государственных мер в сфере недропользования, побуждающих пользователей недр соблюдать условия лицензий и все иные требования закона. Очевидно, что риск потери прибыли или возникновения убытков в связи с прекращением коммерческой деятельности является эффективным способом воздействия на недропользователей.
Одной из особенностей прекращения права недропользования является его внесудебный порядок. В первую очередь, это связано с тем, что пользователи недр «работают» с участком недр, являющимся государственной собственностью, обеспечивающей публичный интерес. Помимо этого, такая деятельность сопряжена с повышенной экологической опасностью, а также риском возникновения опасности для жизни и здоровья населения. Поэтому процедура прекращения права пользования участком недр должна быть предельно быстрой, простой и эффективной.
Основания прекращения права пользования недрами (ст. 20 Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 «О недрах»):
- Истечение установленного в лицензии срока ее действия.
Лицензия в обязательном порядке содержит срок ее действия (п. 5 ст. 12 Закона «О недрах»). Срок действия лицензии фактически означает срок, на который участок недр предоставляется в пользование.
Как следует из ст. 10 Закона «О недрах», участок может быть предоставлен для недропользования на определенный срок либо бессрочно. Если пользователь не предпринимает меры, направленные на продление указанного в лицензии срока действия, право недропользования прекращается.
- Отказ владельца лицензии от права пользования недрами.
Возможность отказаться от права недропользования – безусловное правомочие владельца лицензии. Основания отказа правового значения не имеют. Единственное условие реализации этого права заключается в своевременном - не менее чем за 6 месяцев - уведомлении об этом органа, выдавшего лицензию.
Письменное заявление об отказе от права пользования участком недр составляется владельцем лицензии в произвольной форме и направляется руководителю территориального органа Федерального агентства по недропользованию (далее по тексту – Роснедра).
В рассмотрении такого заявления может быть отказано по формальным основаниям ввиду не предоставления необходимых документов, определенных нормативно-правовыми актами (Административным регламентом Роснедр № 315 от 29.09.2009). В остальных случаях, при выполнении заявителем мероприятий, обеспечивающих сохранность участка недр, право недропользования будет прекращено.
- Возникновение условия, с наступлением которого прекращается право недропользования, если это условие отражено в лицензии.
Законодательно такие условия не закреплены. Исходя из сложившейся судебной практики, под ними понимаются любые обстоятельства, существенно изменяющие изначально определённые условия пользования участком недр и влекущие необходимость прекращения этого права. Для того, чтобы породить такие юридические последствия, соответствующее условие обязательно должно быть обозначено в лицензии.
- Переоформление лицензии с нарушением требований закона.
Лицензия подлежит переоформлению при переходе права пользования участком недр. При этом условия, установленные предыдущей лицензией, не пересматриваются (ст. 17.1 Закона «О недрах»). В первую очередь, это положение касается перехода права пользования недрами при реорганизации либо ликвидации юридического лица – недропользователя.
Нарушение требований Закона «О недрах», а также соответствующих ведомственных нормативных актов при переоформлении такой лицензии влечет прекращение права пользования недрами и восстановление этого права первоначального пользователя.
- Случаи, предусмотренные законодательством РФ о концессионных соглашениях, о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве.
Отсылая правоприменителя к законодательству о концессионных соглашениях, положения п. 5 ч. 1 ст. 20 Закона «О недрах» касаются участка недр, который предоставлялся концессионеру для возведения и использования подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. В реальной жизни положения данной нормы практически не применяются.
Перечень оснований для прекращения права недропользования является закрытым, расширительному толкованию не подлежит. Возникновение любого из этих обстоятельств является безусловным основанием для прекращения права пользования участком недр.
Прекращение права пользования недрами в силу закона (ч. 1 ст. 20 Закона «О недрах»), необходимо отличать от досрочного прекращения, приостановления или ограничения такого права на основании специального решения уполномоченного органа (ч. 2 ст. 20 Закона «О недрах»).
Приостановление, ограничение и досрочное прекращение права пользования недрами. Понятие и особенности
Анализ положений п. 107 Административного регламента Роснедр № 315 от 29.09.2009 позволяет определить следующее:
- Приостановление права пользования недрами – это временное прекращение основной деятельности субъекта и связанных с ней вспомогательных работ, исключая деятельность, направленную на обеспечение сохранения природных ресурсов и безопасности объекта.
Приостановление права недропользования – одна из самых мягких мер, применяемых при возникновении оснований, предусмотренных законом. При такой процедуре лицензия на право пользования участком недр с государственного учета не снимается.
- Ограничение права пользования недрами представляет собой временный (либо постоянный) запрет на осуществление определенных видов деятельности, если они создали (либо могут создать) угрозу жизни и здоровью, а также отрицательно повлиять на окружающую среду.
Ограничение права пользования недрами применяется до устранения соответствующих причин, вызвавших такую ситуацию. При ограничении права пользования участком недр лицензия остается в силе в части тех видов деятельности, запрет на которые не наложен.
- Досрочное прекращение права пользования недрами влечёт полное прекращение всех видов деятельности на участке (за исключением работ, направленных на консервацию и ликвидацию объекта).
Досрочно прекращённая лицензия, предоставлявшая лицу право пользования недрами, снимается с государственного учета и передаётся на хранение в соответствующий орган.
Приостановление (и ограничение) права пользования участком недр не равнозначно досрочному прекращению такого права, так как, в отличие от последнего, действия лицензии не прекращает. Более того, если обстоятельства, послужившие причиной приостановления (ограничения) устранены, право недропользования может быть полностью восстановлено (ст. 21 Закона «О недрах»).
Решение вопроса о применении определённой меры воздействия (приостановление, ограничение либо досрочное прекращение деятельности) относится к компетенции органа, выдавшего лицензию.
Основания и порядок досрочного прекращения (приостановления или ограничения) права пользования недрами
Основаниями приостановления, ограничения и досрочного прекращения права пользования недрами являются:
- Непосредственная угроза жизни (здоровью) людей, которые работают или проживают возле зоны проведения соответствующих работ.
- Возникновение различных чрезвычайных ситуаций.
Поскольку эта группа оснований связана с возможностью возникновения экологической опасности и причинения серьёзного вреда как людям, так и природным ресурсам, законодателем закреплен механизм быстрого реагирования и устранения подобных ситуаций.
При наличии таких оснований использование участка недр прекращается сразу же после принятия государственным органом соответствующего решения и письменного уведомления недропользователя об этом;
- Нарушение недропользователем существенных условий лицензии;
- Нарушение (систематическое) недропользователем правил пользования недрами;
- Бездействие недропользователя, выражающееся в том, что работы по пользованию недрами в установленные сроки им не начаты;
- Нарушение недропользователем норм о предоставлении отчётности и геологической информации.
Эта группа оснований связана с нарушением пользователем недр своих обязанностей. Выявив такие нарушения, компетентный государственный орган может принять решение о прекращении (приостановлении, ограничении) права пользования недрами. Для этого в адрес недропользователя направляется письменное уведомление о допущенных нарушениях и необходимости их устранения. Если в течение трёх месяцев со дня получения такого уведомления нарушения не устранены, право пользования недрами может быть досрочно прекращено (приостановлено, ограничено).
- Инициатива владельца лицензии либо инициатива недропользователя по его заявлению.
Эти два основания представляют собой форму выражения свободной воли недропользователей и не зависят от вмешательства контролирующего государственного органа.
В отличие от ч. 1 ст. 20 Закона «О недрах», положения ч.2 этого закона носят не императивный, а альтернативный характер. Государственному органу, выдавшему лицензию на недропользование, предоставлена возможность выбора – досрочно прекратить (приостановить, ограничить) право пользования недрами либо нет. Такое решение принимается в каждой конкретной ситуации, исходя из конкретных обстоятельств дела.
