Правовая регламентация изъятия земель для муниципальных и госнужд
Изъятие земель для публичных нужд урегулировано главным образом Гражданским и Земельным кодексами России. Одновременная регламентация рассматриваемых правоотношений источниками частного и публичного права отображает их смешанную природу.
Определение размера подлежащего возмещению ущерба собственников и других правообладателей в связи с изъятием земель оговорены Правилами, утвержденными правительственным Постановлением №262 от 07.05.2003 г. Гражданский кодекс РФ содержит предписания об:
- основаниях изъятия участков (ст. 279);
- условиях использования и порядке распоряжения участками, подлежащими изъятию (ст. 280);
- правилах расчета и выплаты компенсации (ст. 281);
- изъятии участка вопреки желанию собственника по вердикту суда (ст. 282).
Гражданский кодекс России упоминает об изъятии земель в контексте прекращения права собственности (ст. 235 ГК РФ). Примечательно, что изъятие земель само по себе признается основанием для принудительного выкупа публичным образованием расположенной на нем недвижимости (ст. 239 ГК РФ).
Перечень оснований изъятия земель у частных владельцев содержится в ст. 49 ЗК РФ. Названная статья помещена законодателем в гл.VII ЗК РФ «Прекращение и ограничение прав на землю» вместе с предписаниями о конфискации и реквизиции участков. Процедура изъятия участков установлена гл.VII.1 ЗК РФ. Интересно, что гл.VII.1 данный Кодекс был дополнен с принятием Федерального закона № 499-ФЗ от 31.12.14 г. Предписания рассматриваемой главы вступили в действие 01.04.15 г.
В 90-х годах и позже Россию захлестнула волна приватизации земель. Однако прокладка дорог, трубопроводов, коммуникаций, а также строительство линейных и других социально значимых объектов поставило законодателя перед необходимостью создания эффективных механизмов реприватизации, в том числе – принудительной.
Многие специалисты считают, что введением в действие гл.VII.1 ЗК РФ становление института изъятия земель у частных собственников не окончилось. Отечественную правовую систему ждет расширение перечня оснований для принудительного лишения прав на земли.
Изъятие земель для публичных нужд
Ключевое место в проблеме правового регулирования изъятия земель в пользу территориальных общин и государства занимает обоснование публичных потребностей. Государственные нужды возникают:
- при выполнении функций политического суверена;
- при реализации интересов государства как рядового участника гражданско-правовых отношений.
К нуждам, позволяющим государству изымать чужие земли, нельзя относить чисто коммерческие проекты, направленные исключительно на пополнение государственной казны. Принудительное лишение собственности является крайней мерой и должно обосновываться потребностями государства как политического суверена. Однако это в теории.
На практике критерии отнесения объектов к числу имеющих общественное значение законодательно не определены. Вызывает трудности определение содержания публичных нужд. Понятие об общественной пользе весьма условно и лишено юридической определенности.
Согласно ст. 525 ГК РФ и Закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» госнуждами признаны потребности государства в целом и субъектов РФ, обеспечиваемые за счет средств бюджетов соответствующих уровней и внебюджетных источников.
Определение муниципальных потребностей в федеральном законодательстве отсутствует.
По аналогии можно допускать, что нуждами муниципалитетов являются потребности территориальных общин.
Дискутируется также допустимость изъятия имущества у одного частного собственника с последующей его передачей другому. При этом изъятое имущество хотя и будет находиться в частных руках, однако должно использоваться в общественных интересах. Такое правило не закреплено ни в Гражданском, ни в Земельном кодексе России, однако не противоречит им. На практике такие случаи не единичны.
Основания изъятия участков для муниципальных и госнужд
Принудительный выкуп возможен в порядке исключения в случаях, оговоренных ст. 49 ЗК РФ в связи с:
- исполнением международных соглашений;
- возведением социально значимых объектов при отсутствии иных возможностей для их размещения;
- основаниями, оговоренными общефедеральным законодательством.
К числу объектов, строительство которых может послужить основанием к изъятию участков, отнесены:
- объекты атомной энергетики;
- государственные энергосистемы;
- инженерные сооружения и коммуникации, имеющие оборонное и защитное назначение;
- автодороги общего пользования;
- объекты государственного транспорта, в том числе железнодорожного, связи, инфраструктуры;
- космодромы;
- линейные объекты, необходимые дл нормальной деятельности субъектов естественных монополий;
- объекты систем электро-, газо-, водоснабжения.
Условия изъятия земельных участков
Указанные условия оговорены ст. 56.3 ЗК РФ. Когда изъятие земель обусловлено возведением/реконструкцией социально значимых объектов, их существование должно предусматриваться:
- документацией территориального планирования;
- проектами планировки территории.
Административный акт об изъятии земель должен быть принят в течение 3-х лет после утверждения проекта планировки, предусматривающего размещение социально значимых объектов. В обоснование изъятия недвижимости для иных целей предоставляются:
- решение о создании/расширении особо охраняемых природных территорий;
- международное соглашение РФ;
- лицензия на недропользование;
- акт признания многоквартирного здания аварийным.
Решение об изъятии участка может приниматься компетентным органом по собственной инициативе или по ходатайству:
- субъекта естественных монополий;
- недропользователя;
- обладателя лицензии на определенный вид деятельности, для которого необходим изымаемый участок.
Земли могут изыматься у частных владельцев в пользу не того субъекта РФ, в пределах которого они территориально находятся. Это возможно, когда принудительное прекращение прав прежнего собственника обосновано размещением объектов регионального значения, предусмотренных документами территориального планирования соседнего или иного объекта РФ.
Порядок действий при изъятии земельных участков
Изъятие представляет собою сложный юридический состав, требующим последовательного совершения следующих действий.
- вынесение уполномоченным органом власти решения об изъятии одного или нескольких участков для нужд государства или территориальной общины;
- уведомление о принятии такого решения владельца участка а при наличии – и других правообладателей (землепользователей, арендаторов);
- госрегистрация названного решения в ЕГРП с уведомлением собственника об этом факте. Поскольку Закон №122-ФЗ "О госрегистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» не вмещает специальных предписаний по этому поводу, решения об изъятии участков регистрируют как обременение прав;
- при наличии согласия частного собственника земель на выкуп заключается договор купли-продажи, составляется передаточный акт. При несогласии собственника предъявляется иск. Он может быть заявлен до окончания срока действия решения об изъятии (ст. 282 ГК РФ). Последний, согласно ст.56.6 ЗК РФ, составляет 3 года.
- уплата бывшему собственнику участка выкупной цены, определенной по правилам, оговоренным Постановлением Правительства РФ №262 от 07.05.03 г.
- госрегистрация перехода права собственности на землю. Процедура одинаково актуальна в случаях, когда участок изымается у собственника или иного правообладателя (владельца на праве бессрочного пользования или пожизненного наследуемого владения).
Очевидная сложность и длительность процедуры изъятия участков существенно влияет на реализацию проектов общественной важности. В крайних случаях законодатель упрощает эту процедуру. Примером может послужить Федеральный закон РФ №108-ФЗ «О подготовке и проведении в РФ чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года…».
Изъятие земель для строительства или реконструкции социально значимых объектов без документов территориального планирования и проектов планировки территории
Земельный кодекс России в редакции 01.04.15 г. по общему правилу допускает изъятие у частных владельцев участков для публичных нужд в целях строительства/реконструкции социально значимых объектов, если они предусмотрены документами территориального планирования, проектами планировки территории. Перечень исключений следующий:
1. Если до 01.04.15 г. в целях изъятия принято решение о предварительном согласовании размещения объекта. В этом случае подготовка проекта планировки не требуется. Согласно ч. 2 ст. 26 Закона №499-ФЗ местоположение границ участка, подлежащего изъятию, устанавливается на основании:
- акта о выборе земельного участка;
- схемы расположения на кадастровых плане или карте (является обязательным приложением к вышеупомянутому акту).
2. Для принятия решения об изъятии участка для эксплуатации линейного объекта документы территориального планирования не нужны, если права на линейный объект возникли до 01.04.15 г. (ч. 4 ст. 26 вышеназванного Закона).
Выявление лиц, участки которых подлежат изъятию
Процедура установления правообладателей изымаемых земель и недвижимости регламентирована ст. 56.5 ЗК РФ. Если на учете в ЕГРП они не состоят, субъект властных полномочий за 60 суток до принятия решения об изъятии:
- запрашивает сведения о правах, существующих в отношении подлежащих изъятию участков и недвижимости в архивах, госструктурах, у потенциальных правообладателей;
- публикует сообщение о планируемом изъятии земельных участков в порядке, предусмотренном для обнародования актов муниципального нормотворчества;
- размещает аналогичное сообщение на собственном интернет-портале, а также на сайте местного муниципалитета;
- устанавливает информационный щит.
Если поиск правообладателей осуществляется на основании ходатайства об изъятии, компетентный орган осуществляет вышеперечисленные действия в срок до 10 суток с момента получения из Росреестра сведений об отсутствии соответствующих данных в ЕГРП. Тогда опубликование данных и размещение щита осуществляется за счет средств инициатора изъятия.
Любой из субъектов, которому направлен запрос компетентного органа, в том числе коммерческие предприятия и граждане, обязаны в течение 5 суток предоставить:
- сведения о своих правах на участок и недвижимости;
- ксерокопии правоустанавливающей и правоподтверждающей документации.
Содержание сообщения о планируемом изъятии участков
Законодатель отдельно устанавливает содержание сообщений об изъятии, подлежащих публикации в СМИ и на официальных интернет-ресурсах. Сообщения в СМИ обнародуются в том же порядке, что и нормативные акты муниципалитета, и должны вмещать сведения:
- о причинах изъятия имущества;
- о кадастровых номерах, адресах изымаемых активов с описанием местоположения;
- о зоне будущего размещения социально значимых объектов;
- об адресе, по которому могут обращаться правообладатели за разъяснениями и подачей заявлений об учете их прав;
- о граничном сроке подачи таких заявлений;
- о месте, сроке (минимум 60 суток), приемных часах для ознакомления с землеустроительной документацией в отношении образовываемого для публичных нужд участка;
- о перечне интернет-ресурсов, вмещающих сообщения об изъятии участков для удовлетворения публичных потребностей;
- о названии субъекта властных полномочий, ответственного за выявление лиц, земельные участки которых изымаются.
В интернет-сообщениях дополнительно указываются:
- реквизиты (дата, номер, орган выдачи) решения об утверждении документа территориального планирования и проекта планировки территории, предполагающих размещение социально значимого объекта;
- в зависимости от оснований изъятия имущества, реквизиты решения об утверждении проекта межевания территории и о создании/расширении особо охраняемой природной территории.
- официальный интернет-ресурс, на котором можно ознакомиться с полной версией документов, обосновывающих изъятие участков.
К сообщению о планируемом изъятии земель для публичных нужд на официальном портале прилагается один из таких файлов:
- утвержденный проект межевания территории (в отношении уже сформированного участка);
- схема расположения (в отношении участка, который предстоит образовать).
Подача заявления в уполномоченные органы об учете прав (обременений прав) на земельные участки или объекты недвижимости
Землевладельцы, арендаторы, землепользователи, права которых на изымаемые земли не зарегистрированы в ЕГРП, на протяжении 60 суток с момента публикации сообщения об изъятии инициируют регистрацию их прав, путем обращения в уполномоченный на изъятие орган. Их перечень установлен нормативно.
Решение об изъятии земель для общегосударственных нужд согласно Постановлению Правительства РФ №1527 от 31.12.15 вправе принимать: Минкомсвязи, Минэнерго, Федеральное дорожное агентство, Федеральным агентство железнодорожного транспорта.
Уполномоченный орган обязан уведомить заинтересованное лицо о своем решении в течение 10 суток с момента поступления заявления. П. 10 ст. 56.5 ЗК РФ устанавливает исключительный перечень оснований для отказа в удовлетворении просьбы. Это непредставление документарных приложений либо предоставление бумаг, которые не могут достоверно подтвердить заявленное право.
Принятие решения об изъятии земель для публичных нужд не препятствует правообладателю инициировать внесение в ЕГРП сведений в общем порядке. Информация о правомочностях и обременениях, установленных в пользу частного лица, вносится в ЕГРП посредством обращения в органы Росреестра или многофункциональный центр в порядке, оговоренном Федеральным законом РФ №122 «О госрегистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» при условии уплаты госпошлины.
Документы, устанавливающие или удостоверяющие права на такие земельные участки и объекты недвижимого имущества
Вещные права на землю, недвижимость и обременения подлежат учету по правилам Закона № 122-ФЗ «О госрегистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Права заинтересованного лица подтверждаются выпиской из ЕГРП.
Вышеназванный закон был принят 21.07.97 г. и вступил в силу по прошествии полугода с момента опубликования. Сведения о правах, возникших до этого момента, в ЕГРП могут отсутствовать.
При этом в силу ст. 6 этого Закона «Признание ранее возникших прав» для подтверждения своих правомочностей достаточно предоставить документы, соответствующие требованиям законодательства, действующим на момент их выдачи. Официальные бумаги не должны содержать подтирок, помарок, неудостоверенных исправления и т.п.
Действие общего правила применительно к землям дополнительно подтверждается п. 9 ст. 3 Федерального закона РФ №137 «О введении в действие Земельного кодекса РФ».
В соответствии с его содержанием, свидетельства и государственные акты, удостоверяющие права частных лиц на землю, выданные до 1997 года, имеют юридическую силу, равную юридической силе записей в ЕГРП. Эта же статья содержит полный перечень форм и образцов документов, которые выдавались в России с начала 90-х годов.
Изъятие земельного участка для нужд в судебном порядке
Земли изымаются через суд в случае, если собственник или иной правообладатель не согласен с выкупом. Истцом выступает компетентный орган публичной власти. Он обязан выждать не менее 3 месяцев с даты направления будущему ответчику проекта соглашения о выкупе (ст. 282 ГК РФ).
Иск о принудительном изъятии имущества может быть предъявлен в течение срока действия решения об изъятии участка, который в силу ст. 56.6 ЗК РФ составляет 3 года. К решениям по поводу изъятия относятся судебные вердикты:
- об изъятии участков;
- о принудительном выкупе зданий, объектов инфраструктуры, иной недвижимости, расположенной на изымаемых участках;
- о размере и порядке выплаты выкупной цены;
- о предоставлении земель и/или иных объектов недвижимости взамен изымаемых;
- о возмещении убытков.
Изъятие участка через суд не всегда облегчает данную процедуру для субъекта властных полномочий. Категорически настроенные собственники земельных участков зачастую отстаивают свою позицию в суде не только первой, но также апелляционной, кассационной, надзорной инстанций. Судебная тяжба может иметь затяжной характер, а это не способствует удовлетворению публичных нужд.
Обращение в суд с заявлением о признании права собственности государства на объекты недвижимого имущества, расположенные на участках, подлежащих изъятию для государственных или муниципальных нужд
Если реализация мер по выявлению правообладателей изымаемых участков была безрезультатной, компетентный орган обращается в суд с заявлением о признании права собственности на такие участки. Примечательно, что требования субъекта властных полномочий могут касаться как непосредственно земли, так и расположенной на ней недвижимости.
Возможность заявления требований о признании права собственности за публичным образованием не зависит от постановки недвижимости на учет в качестве бесхозяйной.
Признание за государством или территориальной общиной права собственности на участок или объект недвижимости не препятствует последующему предъявлению правообладателем требований о возмещении стоимости изъятой недвижимости.
