Обязанности лиц, использующих государственные или муниципальные земли, на основании разрешений

Основания использования земель

Легальное использование имущества любого вида подразумевает наличие у пользователя вещных или обязательственных прав на него. В системе объектов недвижимости земельные участки занимают особое место. Земля одновременно признается:

• ключевой составляющей окружающей среды;
• средством производства в сельском и лесном хозяйстве;
• территориальной базой размещения зданий и линейных объектов.

Поэтому законодатель регламентирует основания использования земель с особой тщательностью. Вещным правам на земли посвящена гл. 17 Гражданского кодекса РФ, гл. III и IV Земельного кодекса РФ. В их числе права:

• собственности;
• пожизненного наследуемого владения;
• постоянного пользования;
• сервитута.

В теории гражданского права вещные права на землю делятся на основные (право собственности) и производные (все остальное). Вещные права абсолютны: правообладатель может реализовывать их самостоятельно, его правам соответствуют обязанности неопределенного круга лиц.

Права на землю могут проистекать также из обязательственных правоотношений, а именно - из договора аренды. Права арендатора имеют относительный характер.

Он реализовывает принадлежащие ему правомочности через арендодателя. В теории считается, что правам арендатора корреспондируют обязанности только арендодателя. Хотя в действительности арендатор земельного участка во многих случаях наделяется возможностью защищать свои права, нарушенные третьими лицами, самостоятельно.

Использование земель, находящихся в муниципальной и госсобственности, на основании разрешений

Содержание предыдущего пункта призвано продемонстрировать обоснованное правило: земельный участок подлежит использованию на основании одного из вещных прав или на правах аренды. В порядке исключения в рамках V.6. ЗК РФ законодатель разрешает использование земель, принадлежащих государству или территориальной общине, согласно разрешению.

Особенности разрешительного порядка использования земель:

• Осуществляется без предоставления земельных участков и/или установления сервитутов
• Оформляется распорядительным индивидуальным административно-правовым актом. Для сравнения: переход права собственности на землю, установление сервитута или оформление права аренды оформляется гражданско-правовым соглашением
• Касается исключительно земель, принадлежащих государству или территориальной общине. Частный собственник не является субъектом властным полномочий, поэтому не наделен правом издания распорядительных актов
• Законодатель запретил территориальным общинам и государству выдавать разрешения на использование земель публичной собственности, находящихся во временном или постоянном пользовании частных лиц
• Уничтожение плодородного слоя земли (в том числе - плановое) влечет необходимость рекультивации нарушенных земель
• Предполагается возможность выдачи разрешений на использование выделенных земельных участков, поставленных на учет в ГКН и ЕГРП и целинных публичных земель, участки из которых не образованы.

Основания использования земель в разрешительном порядке

Исключительный перечень оснований выдачи разрешений на использование земель оговорен ст. 39.33 ЗК РФ. В разрешительном порядке публичные земли подлежат использованию для следующих целей:

• ремонтные работы на линейном объекте;
• проведение инженерных изысканий;
• возведение вспомогательных нестационарных сооружений: навесов, бытовок, ограждений и подобного;
• временное складирование стройматериалов и аналогичного имущества;
• размещение строительной спецтехники для возведения, реконструкции линейных объектов, значимых для жизнеобеспечения территориальной общины, региона, государства;
• занятие промыслами коренных народов Севера, Сибири, Дальнего Востока в местах их традиционного хозяйствования (неприменимо к землям лесного фонда);
• временное размещение нестационарных объектов торговли, рекламных конструкций;
• размещение объектов, перечень которых оговорен правительственным Постановлением № 1300 от 03.12.14 г.

Фактическим основанием землепользования в рассматриваемом случае является разрешение компетентного органа, уполномоченного на распоряжение соответствующими землями. В зависимости от формы собственности, это может быть орган государственной власти или местного самоуправления. В решении указываются:

• в отношении участка, стоящего на учете в ГКН, – кадастровый номер;
• применительно к землям, участки из которых не образованы, - координаты характерных точек границ территории (точки указываются и в случае, если правообладателю предоставляется возможность пользоваться не всем, а частью участка).

Обязанности лиц, использующих земли, находящиеся в муниципальной или госсобственности, на основании разрешений

В заявлении о предоставлении публичных земель в пользование должно указываться, для каких целей и каким способом планируется использовать земельный участок или его часть. Компетентный орган рассматривает заявление и выдает соответствующее решение, в котором отображает разрешенные виды пользования. Они могут соответствовать запрашиваемым заинтересованным лицом или сужать его возможности по сравнению с желаемыми.

Правомочности и обязанности лица, использующего земли в разрешительном порядке, установлены индивидуально-правовым актом компетентного органа.

Значение административного решения так велико потому, что статус заинтересованного лица в рассматриваемом случае законодательством не определен. В этом заключается принципиальное отличие землепользователя по разрешению от собственника, арендатора или сервитутодержателя.

Уничтожение плодородного слоя почвы (в отношении земель сельскохозяйственного назначения) и порча земель при использовании в разрешительном порядке влекут обязательства землепользователя минимизировать негативные последствия своей хозяйственной деятельности:

• привести земли в состояние, пригодное для использования согласно целевому назначению и разрешенным видам землепользования;
• провести рекультивацию.

Примечательно, что ст. 39.35 ЗК РФ возлагает названные обязанности на землепользователя только в случае, если его присутствие на участке объективно ухудшило состояние земель. Если же этого не произошло, положения ст. 39.35 ЗК РФ к правоотношениям сторон не применяются.

Порча либо уничтожение плодородного слоя почвы в границах земель, находящиеся в государственной или муниципальной собственности

Содержание рассматриваемых понятий законодательством точно не определено. Чтобы установить, что именно признается порчей или уничтожением плодородной слоя почв, следует руководствоваться общими природоохранными нормами.

Согласно ст. 1 Федерального закона РФ № 7 «Об охране окружающей среды» под экологическим вредом понимают негативное воздействие на природу вследствие ее загрязнения, которое повлекло деградацию естественных экосистем, истощения природных ресурсов. Названный Закон возводит платность природопользования и возмещение экологического вреда в ранг ключевых природоохранных принципов.

В правоприменительной практике проблемы обычно возникают не с установлением характера и объема причиненного вреда природе, а с расчетом стоимости ущерба, который подлежит компенсации.

Плодородным слоем называют верхний слой почвенного профиля, который содержит гумус. Он обладает благоприятными физическими и агротехническими свойствами для выращивания растений.

Уничтожение плодородного слоя почвы или нарушение его состояния может быть следствием:

• разработки торфяных месторождений;
• применение методов открытой добычи любых полезных ископаемых;
• проведения геолого-разведовательных и мелиоративных работ;
• возведения, эксплуатации линейных объектов и коммуникаций;
• прокладки трубопроводов.

Под порчей либо уничтожением плодородного слоя подразумевают разрушение почвенного покрова, сопровождающееся:

• ухудшением его физического и/или биологического состояния,
• снижением плодородия почв,
• невозможностью использования земель согласно целевому назначению;
• необходимостью ограничения разрешенных видов землепользования.

Когда землепользование осуществляется согласно разрешениям, возможно существование следующих ситуаций:

• ухудшение состояния земель было плановым, оно сознательно допускалось компетентным органом, выдавшим разрешение, ввиду экономической целесообразности;
• порча и/или уничтожение плодородного слоя земель стали следствием нарушения установленного решением порядка землепользования.

В последнем случае резюмируется вина землепользователя. При этом организации, ИП и/или их должностные лица могут привлекаться к ответственности на основании ст. 8.6 КоАП «Порча земель», а при наличии оснований также по ст. 8.7 этого Кодекса «Невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв».

Приведение земельных участков в состояние, пригодное для их использования

Федеральный закон № 7 «Об охране окружающей среды» подчеркивает приоритетность проведения виновным в порче земель восстановительных и рекультивационных работ. Для самих же землепользователей менее затратной и хлопотной является материально-денежная компенсация причиненного вреда.

Закон закрепил принцип полноты компенсации ущерба, причиненного землям и природе в целом. Утвержден ряд методик исчисления стоимости ущерба, причиненного объектам того или иного вида.

Однако они охватывают далеко не все разновидности экологического вреда и, тем более, не позволяют оценить стоимость убытков, которые нанесены экосистеме в целом. Ведь очевидно, что хозяйственная деятельность на целинных землях согласно разрешениям компетентных органов наносит вред не только землям, но и объектам растительного и животного мира, насаждениям и водным объектам.

При расчете компенсационных выплат за порчу земель применяется Методика исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, утвержденная Приказом Минприроды № 238 от 08.07.10 г.

Она применима на случай:

• химического загрязнения почв вследствие внесения вредных веществ или их смесей, приведшего к несоблюдению нормативов качества почв и предельно допустимых концентраций химических реактивов;
• самовольного размещения отходов (кроме биологических и радиоактивных);
• несанкционированного перекрытия поверхности почв линейными объектами, искусственными материалами.

Как видно, сфера применения методики неширока. При расчете компенсации множество нюансов остается неурегулированными. При отсутствии подходящих такс и методик расчета компенсации, Федеральный закон № 7 предлагает взыскивать ее в размере, соответствующем сумме:

• понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды;
• проектной стоимости рекультивационных и других восстановительных работ.

Рекультивация нарушенных земель после использования по разрешению

Рекультивация – это комплекс восстановительных мер по экологическому возобновлению продуктивности, плодородия земель и водоемов, нарушенных вследствие хозяйственной или иной деятельности человека. Ключевым нормативным актом в этой сфере являются Основные положения о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденные общим Приказом Минприроды и Роскомзема № 525/67 от 22.12.95 г.

Рекультивации подлежат земли, нарушенные при:

• разработке месторождений;
• проведении строительных, мелиоративных, проектно-изыскательных и других работ, связанных с нарушением целостности почв;
• ликвидации последствий загрязнения земель;
• проведения военных учений за пределами полигонов.

Этапы рекультивации земель лесного фонда и сельскохозяйственных назначения:

• Формирование откосов, нанесение плодородного слоя, устройство гидротехнических и мелиоративных сооружений, захоронение токсичных вод (технический этап);
• Агротехнические мероприятия, направленные на улучшении свойств почв, например, высаживание растений (черный тополь, дикорастущие бобовые), способствующие образованию в почвах азота (биологический этап).

Рекультивация нарушенных земель, номинально не имеющих плодородного слоя, проводится в один этап. Для этого проводятся в основном технические мероприятия.

В любом случае проект рекультивации разрабатывается специализированной организацией после проведения проектно-изыскательных работ и подлежит государственной экологической экспертизе.