Понятие полномочий органов местного самоуправления
В Российской Федерации признается и повсеместно гарантируется местное самоуправление (ст. 12 Конституции РФ). Население каждого муниципального образования признается территориальной общиной. Последняя вправе разрешать вопросы местного значения и распоряжаться муниципальной собственностью:
- самостоятельно;
- через выборные и назначаемые органы.
Несмотря на политическую значимость и статус субъекта конституционного права, территориальная община – это неоформленная и во многом абстрактная общность частных лиц. В отношении территориальной общины обычно говорят о правах: инициировать рассмотрение общественно важного вопроса, избрать или отозвать местного депутата.
О юридической ответственности и обязанностях общины речь не идет. Касательно органов местного самоуправления (ОМС) сложилась противоположная ситуация. Наравне с госструктурами они признаются органами публичного управления. ОМС наделены собственной компетенцией.
Полномочия органов местного самоуправления обычно определяют как совокупность прав и обязательств. Это правильно лишь отчасти. Права имеет только частное лицо (например, гражданин). К примеру, гражданин по своему усмотрению может воспользоваться или не воспользоваться правом участия в местном референдуме по поводу объекта, который будет размещен на пустующем участке. Житель села при желании может приватизировать участок земли, находящийся в его пользовании.
Полномочия органов местного самоуправления - это неразделимый «спай» прав и обязательств. Осуществление собственных и делегированных (полученных от госструктур) полномочий является одновременно правом и обязанностью ОМС.
Перечень полномочий органов местного самоуправления в области земельных отношений
Рассмотрим понятие земельных отношений. Их сущность определяется сложной системой взаимодействия уполномоченных субъектов по поводу владения и распоряжения ею как имуществом и товаром, ограниченным природным ресурсом, средством производства.
Основные полномочия органов местного самоуправления в земельных отношениях выписаны в уставах муниципальных образований. К их числу относятся:
- возможность разрешения земельных вопросов местного значения;
- распоряжение земельными участками, являющимися собственностью общины (передача в аренду, постоянное пользование или частную собственности посредством приватизации).
Доходы городских муниципалитетов разнообразны. Однако в сельской местности общины зачастую лишены могущей приносить прибыль недвижимости и значимых налоговых доходов. Земельные ресурсы здесь выступают материальной основой самоуправления, ключевым источником доходов бюджетов.
Села – территориальная база размещения субъектов хозяйствования многих отраслей экономики, где традиционно функционируют сельскохозяйственные предприятия, использующие землю в качестве средства производства.
Полномочия ОМС по регулированию и участию в земельных правоотношениях можно условно разделить на виды. Первая типология:
- касающиеся управления участками, пребывающим в муниципальной собственности;
- касающиеся управления другими землями.
Вторая типология:
- собственные полномочия ОМС, которыми их наделила Конституция, Земельный кодекс РФ, №131-ФЗ «Об общих принципах ОМС в РФ»;
- делегированные полномочия: в Российской Федерации практикуется наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Перечень собственных полномочий ОМС:
- управление участками, находящимися в муниципальной собственности;
- установления размеров арендной платы за использование таких участков;
- организация торгов по продаже права их аренды;
- изъятие участков из частной собственности для прокладки дорог, строительства муниципальных объектов и иных нужд на основании Гражданского кодекса РФ;
- земельное налогообложение, установление ставок земельного налога (гл. 31 Налогового кодекса РФ он отнесен к числу местных);
- установление местных правил землепользования и застройки согласно Градостроительному кодексу РФ;
- принятие, реализация программ повышения плодородия и охраны земель;
- резервирование земель.
Закон ранжирует полномочия ОМС в сфере управления земельными ресурсами в зависимости от статуса муниципальных образований. Поселение и городской округ наделены всей полнотой полномочий; правомочности муниципального района гораздо уже.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
Делегированными признаются полномочия ОМС, не отнесенные к из собственным полномочиям 131-ФЗ «Об общих принципах ОМС в Российской Федерации». Важно понимать, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями – право, а не обязанность госструктур. Порядок осуществления такой деятельности регламентирован ст. 19 ФЗ № 131. В частности, предусмотрено следующее:
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может быть предусмотрено исключительно нормативными актами уровня федеральных и региональных законов. В Российской Федерации не прижилась практика заключения публичных договоров по этому поводу.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не может противоречить букве и духу действующего законодательства.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями касается преимущественно ОМС муниципальных районов и городских округов. Предполагается возможность делегирования полномочий бессрочно или на заранее определенный период.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должно сопровождаться их обеспечением достаточным объемом финансирования и других необходимых материальных ресурсов в виде субвенций из государственной казны или регионального бюджета, а также надлежащим государственным контролем за ходом и результатом реализации делегированых полномочий.
Законодательный акт, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должен среди прочего содержать:
- перечень полномочий;
- вид муниципальных образований, которые ими наделяются;
- состав и процедуру отчетности ОМС;
- перечень передаваемых активов;
- методику расчета предоставляемых субвенций;
- порядок осуществления контроля;
- возможность прекращения осуществления ОМС делегированных полномочий.
На текущее время государственная и муниципальная собственность на землю не разграничены. Госрегистрация права муниципальной собственности на большинство земель отсутствует. Всеми участками, находящимися на территории муниципалитета, распоряжаются ОМС. Муниципальная собственность в значительной мере носит разрешительный характер, существует вне рамок гражданского законодательства и имеет административно-правовую природу. Управление землями, которые не принадлежат к числу муниципальных, не может считаться собственными полномочиями ОМС и является фактически реализацией делегированных полномочий.
Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
Для реализации делегированных полномочий ОМС вправе издавать обязательные для исполнения на соответствующей территории нормативно-правовые акты и осуществлять контроль за исполнением их предписаний (ст. 20 № 131-ФЗ). ОМС вправе отказываться от реализации делегированных полномочий в случае, если акт федерального или регионального законодательства о таком делегировании был признан недействительным.
ОМС ответственны за осуществление делегированных им полномочий в пределах полученного от госструктуры финансирования и материальных ресурсов. Нормативный акт о делегировании полномочий может предусматривать:
- порядок согласования участия ОМС в осуществлении публичных полномочий;
- особенности такого участия;
- пределы правовой регламентации указанных полномочий госструктурами.
ОМС участвуют в осуществлении государственных полномочий, которые не были им делегированы по решению муниципалитета. Они вправе, но не обязаны расходовать на эти цели собственные средства в случае, если это специального предусмотрено бюджетным законодательством РФ.
Хотя муниципальный земельный контроль номинально отнесен к собственным полномочиям ОМС, многие специалисты сходятся на том, что он реализуется в качестве отдельных государственных полномочий. Согласно ст. 72 Земельного кодекса РФ муниципальный контроль этого вида осуществляется согласно законодательству Российской Федерации.
Специальных нормативных актов, на федеральном уровне закрепляющих основы осуществления муниципального земельного контроля, не существует. Не сформулированы цели муниципального земельного контроля. Налицо пример делегированного законотворчества, адресованного ОМС, которые обязательны для исполнения ими. В данном случае речь идет уже не о праве на законотворчество, а об обязанности.
Вопрос о том, является ли муниципальный земельный контроль самостоятельный видом деятельности ОМС или частным случаем осуществления ими отдельных государственных полномочий, остается открытым. Однако очевидно, что он осуществляемый в тесном взаимодействии с уполномоченными госструктурами, имеет целью усиление открытости земельного контроля.
Муниципальные органы, наделенные полномочиями в сфере земельных отношений
В структуру ОМС, устанавливаемую уставом муниципального образования, входят такие органы и должностные лица:
- представительный орган;
- глава муниципального образования;
- местная администрация;
- контрольный орган;
- иные органы.
Общепринятое понятие ОМС предполагает три основных варианта их организации:
- представительный орган и глава муниципального образования избираются общиной, при этом последний возглавляет представительный орган. Глава администрации – лицо, назначаемой по контракту.
- представительный орган и глава муниципального образования избираются общиной. При этом последний возглавляет местную администрацию.
- общиной избирается только представительный орган. Он, в свою очередь, избирает главу муниципального образования из своего состава. Последний возглавляет представительный орган. Главой администрации назначается стороннее лицо по контракту.
В муниципальном районе возможна ситуация, когда представительный орган формируется из глав и делегатов представительных органов поселений. В селах глава муниципального образования может возглавлять и администрацию, и представительный орган. В селах с численностью населения до 100 человек функции представительного органа осуществляются сходом общины.
Исходя из сказанного выше, диапазон колебания содержания правомочий указанных органов в вопросах регулирования земельных отношений весьма значителен. Еще более значительные расхождения содержатся в положениях о регулировании земельных отношений и постановлениях по конкретным вопросам землепользования, принимаемых органами местного самоуправления.
В структуре местной администрации либо в числе «иных органов» обычно создается управления сельского хозяйства и/или управление земельных ресурсов. Однако в разрешении большинства земельных вопросов полномочия этой структуры сведены к минимуму. Она собирает и анализирует сведения о результатах производственной деятельности хозяйствующих субъектов, дает рекомендации.
Полномочия представительного органа местного самоуправления
Представительский орган разрешает наиболее значимые земельные вопросы, находящиеся в ведении ОМС. Этот орган единственный, которые при любой схеме организации ОМС избирается непосредственно населением. Он колегиален, а потому уровень субъективизма в его решениях минимален. К числу полномочий представительского органа относятся:
- утверждение зонирования территорий муниципальных образований;
- утверждение генпланов застройки населенных пунктов, земельно-хозяйственного устройства городов;
- утверждение проектов организации и застройки садоводческих, огороднических и дачных объединений граждан;
- утверждение процедуры предоставления участков (должна соответствовать требованиям федерального и регионального законодательства);
- утверждение правил пользования земельными ресурсами;
- установление ограничений по использованию земли;
- установление перечня неотчуждаемых или ограниченно отчуждаемых земель в рамках, установленных федеральным или региональным законодательством, порядка изъятие участков у собственников;
- установление порядка совершения сделок по приобретению земель в муниципальную собственность или отчуждению этих земель;
- установление различных размеров земельных участков, передаваемых для ведения личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного строительства;
- установление порядок муниципального контроля за использованием и охраной земель;
- установление правил взимания земельного налога, предоставления льгот.
Российская Федерация переживает период системных реформ. С одной стороны, в ходе общих экономических преобразований реализуется земельная реформа. С другой - происходит становление местного самоуправления. Это пока не привело к созданию надлежащих организационно-экономических и социальных основ современных земельных отношений.
Наблюдается:
- повсеместная деградация земельных ресурсов муниципальных образований,
- снижение продуктивности хозяйствования на земле,
- необоснованное выведение больших площадей земель сельскохозяйственного назначения из хозяйственного оборота.
