Оценка земли

Начало формирования института оценки земли в России

Зарождение института оценки земель началось в конце XV в., когда Иван III установил поместную систему оплаты труда госслужащих. После успешного окончания службы подданные получали землю в собственность. Соответственно, возникла необходимость точного учета и адекватной оценки поместных окладов.

Впервые комплексное описание и оценка земель были проведены в рамках создания Поместного приказа (XVI в.). Содержащиеся в нем сведения послужили основанием внедрения поземельного (языком оригинала «посошного») налогообложения. Сумма мзды зависела не только от площади, но и от качества принадлежащих плательщику земель. Пашни подразделялись на 4 категории от «доброй» до «добре худой».

Оценка вотчин и поместий в XVII в. производилась с учетом:

• правового статуса частных землевладений;
• качества, структуры угодий;
• количества крестьянских дворов.

Указом 1714 года Петр I отменил деление земель на поместья и вотчины, взамен ввел понятие «имение». Его содержание приблизительно соответствует современной категории «домовладение». Поземельный налог был заменен подушной податью. Учет количественных и качественных характеристик угодий утратил былую значимость.

К середине VIII в. необходимость в оценке земельной собственности резко возросла. С целью размежевания и определения стоимости земельных дач и урочищ в 1765-1840 годах (при Екатерине II) проведено всероссийское генеральное межевание.

Описания дворянских имений включали сведения о:

• землевладельцах;
• размерах дач;
• количестве крестьянских дворов и душ;
• структуре угодий;
• качестве земли;
• форме земельной ренты;
• промышленных предприятиях.

Становление института оценки земель в России

Термин «оценка» появился в отечественной правовой системе в начале XIX в. Смена феодального строя капиталистическим ознаменовала бурное развитие института оценки земель в связи с заключением сделок (продажа, мена, залог, ипотека), а также делами о наследстве и разделе дворянских имений. Новые правила предполагали необходимость переоценки имущества каждые 10 лет.

В 1859 году разработана Инструкция для оценки казенных земель, состоящих в пользовании государственных крестьян, на случай их выкупа. Процедура предполагала определение ценности и доходности участков.

Устанавливались средняя урожайность ведущих сельскохозяйственных культур по каждому разряду почв. Пахотные земли разделялись на 5 классов и 15 степеней. Как и сегодня, учитывалось множество разнообразных нюансов, в том числе:

• количество необходимых удобрений;
• средние цены сельскохозяйственной продукции;
• вменяемый чистый доход от ее продажи.

В XIX веке виды и формы оценки земель получили четкое закрепление. Были созданы гильдии присяжных оценщиков. Отмена крепостного права (1861 год) поставила новые задачи: нужно было определить выкупную стоимость крестьянских землевладений.

В 1861 – 1889 годах сформировались правила земской оценочной статистики. Были разработаны и апробированы методики, позволяющие проводить массовую оценку сельских и городских земель.

Среди прочего разработаны методы определения статистических параметров для сплошной оценки земель, сбора и анализа оценочных сведений. Это стало предпосылкой формирования современных правил кадастрового учета

Отмена крепостного права спровоцировала возврат от подушной системы налогообложения к поземельной с 01.01.1887 г. Был издан закон об оценке недвижимости.

Отныне земельная управа рассчитывала стоимость и доходность земель, о чем уведомляла собственников. 18.01.1899 года был принят новый тематический закон. Оценка земельных участков проводилась в два этапа:

• детальное описание;
• оценка, основанная на доходном подходе.

Существовали три самостоятельные методики анализа доходности пахотных земель:

• по размеру арендной платы;
• по вменяемой выручке и затратам;
• смешанный способ: потенциальная выручка исчислялась по урожайности и хлебным ценам, затраты – по арендным платежам.

Советский и постсоветский период

В 1917 году принят Декрет о земле. В первые годы советской власти переоценке подверглось множество имений и земель. Ключевые цели оценочной деятельности данного периода:

• обоснование трудовых и потребительских норм;
• уравнительное перераспределение земель между бывшими землевладельцами и безземельными или малоземельными крестьянами.

Обязательность сравнительной оценки земель при землеустройстве была закреплена Земельным кодексом 1922 года. Ее методика сводилась к сравнению земель друг с другом, для установления участков лучшего и худшего качества.

Результаты сравнения использовались при:

• установлении норм владения;
• определении арендной платы за пользование землями государственного фонда;
• обмене земельных участков;
• землеустройстве;
• организации рационального землепользования;
• изыскании целинных земель для освоения;
• организации управления земельным фондом;
• налогообложении (с 1921 года веден единый сельскохозяйственный сбор на доход с земель различного качества).

Ключевое значение для развития рассматриваемого института сыграли крупномасштабные оценочные работы военных и послевоенных годов, связанные с:

• мобилизацией ресурсов на нужды обороны;
• оценкой ущерба, причиненных сельскохозяйственным и лесным угодьям в результате боевых действий:
• возвращением и приобретением СССР земельной собственности за границей.

Содержание кадастровой документации и процедура проведения мероприятий по оценке земель регламентировалась временной «Общественной методикой оценки земель». Согласно названному нормативному акту категория «оценка земель» одновременно включала:

• бонитировку почв (учет качества в баллах);
• экономическую оценку земель.

Негосударственная оценка земель существовала, но имела «подпольный» характер. При продаже приусадебных и садовых участков стороны принимали во внимание две стоимости: государственную (официальную) и коммерческую (негласную).

Реальные сделки совершались по коммерческой стоимости.

В период существования плановой экономики в СССР накоплен опыт комплексной оценки земель населенных пунктов. Согласно применяемому подходу в оценочную стоимость городских земель включалась:

• прошлые и запланированные затраты общественного труда;
• социально-экономические последствия вложенных средств.

В 1992 году был введен земельный налог. Это стало толчком к повсеместному зонированию территорий населенных пунктов с целью дифференциации средних ставок налога согласно:

• местоположению участков;
• принадлежности их к градостроительным зонам.

На момент внедрения земельного налога в России были оценены земли лишь отдельных населенных пунктов, причем с использованием разных методик. Именно зонирование можно считать первым массовым опытом оценки земель в РФ.

Современные земельные преобразования выдвинули на первый план новые задачи:

• переход к экономическим методам управления землями;
• обеспечение функционирования рынка земли;
• унификация правил оценки стоимости земель.

С 2000 года в России проводится государственная кадастровая оценка земель. Ее результаты положены в основу системы обложения земельным налогом.

Правовое регулирование кадастровой и рыночной оценки земель

Оценка земель – это узкопрофильная деятельность уполномоченных субъектов (профессиональных оценщиков) по определению действительной стоимости земельных участков. Рыночная стоимость устанавливается применительно к отдельным участкам обычно по инициативе землевладельца или землепользователя при:

• заключении любых сделок, направленных на отчуждение (продажа, мена и т.п.);
• разделении общенажитого имущества супругов или наследства;
• передачи участка в залог;
• ипотечном кредитовании;
• в случае страхования.

В отличие от рыночной, кадастровая оценка имеет массовый, «сплошной» характер. Кадастровая стоимость определяется по инициативе госструктур для публичных целей:

• организация рационального землепользования;
• справедливое налогообложение;
• предоставление участков земли в аренду или собственность частным лицам.

Земельный кодекс РФ, будучи комплексным кодифицированным нормативно-правовым актом в сфере земельных правоотношений, посвятил оценке единственную статью главы X «Плата за землю и оценка земли». Содержание ст. 66 ЗК РФ среди прочего позволяет разграничить такие категории как рыночная и кадастровая оценка земель.

Рыночная стоимость определяется согласно общим правилам Федерального закона РФ № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в РФ», детализированным Методическими рекомендациями по определению рыночной стоимости земельных участков, утвержденным Приказом Минимущества РФ № 568-р от 06.03.2002 г.

Кадастровая стоимость до конца 2016 года рассчитывается по правилам главы III.1 «Государственная кадастровая оценка» вышеназванного Закона № 135. С начала 2017 года она будет рассчитываться по правилам нового Федерального закона РФ № 237 «О государственной кадастровой оценке» от 03.07.2016 г.

При этом до конца 2019 года будет действовать переходной период, в пределах которого предписания нового Закона № 237 о внеочередной оценке применяться не будут. По состоянию на 2016 год на подзаконном уровне расчет кадастровой стоимости регламентирован:

• Федеральным стандартом «Оценка недвижимости» № 7, утв. Приказом Минэкономразвития РФ № 611от 25.09.2014 г.;
• Правилами проведения госкадастровой оценки земель, утвержденными Постановлением Правительства РФ от № 316 от 08.04.2000 г.

Законодательно установлен приоритет результатов рыночной оценки перед результатами кадастровой. Если рыночная стоимость участка в надлежащем порядке определена независимым оценщиком, кадастровая стоимость считается равной ей (п. 3 ст. 66 ЗК РФ). Об оценке упоминается также в ряде других статей Земельного кодекса России:

• начальная цена лота на аукционе по отчуждению земель публичной собственности по выбору чиновников уполномоченного на продажу органа определяется рыночной или кадастровой стоимостью (п. 12 ст. 39.11);
• начальная цена лота на аукционе на право получения публичных земель в аренду определяется размером ежегодной арендной платы, установленной по результатам рыночной оценки земель или в размере от 1,5% кадастровой стоимости участка (п. 14 ст. 39.11);
• обмен участков публичной и частной собственности между собой возможен только при условии предварительного проведения рыночной оценки всего обмениваемого имущества (ст. 39.2);
• проведенная для целей реквизиции земельных участков государственная оценка имущества может быть оспорена заинтересованным лицом путем проведения независимой экспертизы и обращения в суд (ст. 51);
• процедура изъятия земель предполагает проведение полного цикла подготовительных действий, в их числе оценки изымаемых и предоставляемых взамен активов (ст. 56.7).

Краткий обзор Федерального закона РФ № 237 «О государственной кадастровой оценке», который вступает в силу с 1 января 2017 г.

На базе уже существующих бюджетных учреждений, наделенных полномочиями по оценке недвижимости, региональными властями будет внедрен институт государственных кадастровых оценщиков. На постоянной основе последние будут оценивать и переоценивать стоимость вновь созданных и ранее учтенных объектов, в отношении которых произошло изменение количественных или качественных показателей. На бюджетные учреждения также возложены обязательства по:

• предоставлению разъяснений;
• сбору и систематизации данных об объектах недвижимости.

Кадастровая оценка включает следующие мероприятия:

• принятие решения о ее проведении;
• расчет кадастровой стоимости объектов;
• составление отчетов;
• утверждение результатов оценки.

Переоценка будет проводиться не чаще 1 раза в 3 года (применительно к Москве, Санкт-Петербургу, Севастополю – 1 раза в 2 года), но не реже одного раза в 5 лет. Предусмотрена возможность проведения внеочередной оценки. Надзор за кадастровой оценкой, а также ведение базы данных сведений о ней возложено на Росреестр и его территориальные органы.

Претерпела изменения процедура оспаривания утвержденной госструктурами кадастровой оценки. Для разрешения проблемы заявитель сможет воспользоваться двумя самостоятельными процедурами: административной и судебной.

Утвержденную кадастровую оценку можно будет оспорить в специализированной региональной комиссии. Отказ не препятствует обращению в суд. Подавать иски граждане и организации смогут минуя административную стадию обжалования. В зависимости от ситуации процедура обжалования может быть как одно-, так и двухэтапной.

Подходы к оценке земель и методы оценки

Методические рекомендации по определению рыночной стоимости земельных участков перечисляют рекомендуемые к использованию общепринятые подходы к оценке земель. Субъект оценочной деятельности обязан использовать их либо письменно обосновать отказ в отчете.

Подходы к оценке:

• сравнительный, включающий методы выделения, распределения, сравнения продаж;
• доходный, включающий метод остатка, предполагаемого использования, капитализации ренты;
• затратный, используемый при расчета стоимости замещения улучшений земельного участка методами остатка и выделения.

Конкретные методы оценочной деятельности в пределах каждого подхода выбираются оценщиком на свое усмотрение, с учетом объема и достоверности эмпирических данных, которые ему удалось собрать. В большинстве случаев используются методы:

• сравнения продаж;
• капитализации земельной ренты;
• выделения;
• распределения;
• остатка;
• предполагаемого использования.

Оценщик, отказавшийся от использования названных методов в пользу других, обязан обосновать свою позицию, а также раскрыть суть принципов и методик, которыми руководствовался.

Для примера рассмотрим методику определения рыночной стоимости участков под застройку методом сравнения продаж. Условием его применения является наличие достаточных сведений о цене сделок с аналогичными объектами, или, по крайней мере – о ценах предложения/спроса. Этапы оценки:

• установление характеристик для сравнения с аналогичными объектами (месторасположение, окружение, назначение, рельеф, площадь, конфигурация);
• корректировка цен аналогов с учетом различия в характеристиках (например, разницы в площади);
  
  расчет рыночной стоимости оцениваемого участка.

Примечательно, что описанный способ касается только рыночной оценки. Так, кадастровая оценка земель населенных пунктов проводится по другим правилам и согласно иным нормативным актам. Более того, муниципалитеты обязаны рассчитать среднюю кадастровую стоимость кв. м земель по населенному пункту.

Описание сути отдельных методов:

• Выделение стоимости улучшений. Применим в отношении застроенных участков при условии соответствия улучшений его наиболее экономически обоснованному способу использования.
• Капитализация ренты. Чаще применяется к незастроенным участкам, которые можно сдать в аренду или иное платное пользование. Под капитализацией понимают определенные на дату проведения оценочных работ потенциальные величины будущей ренты. Расчет искомой стоимости проводится путем деления величины ренты на коэффициент капитализации.
• Определение остатка. Применяется в отношении участков, подлежащих застройке улучшениями, потенциально могущими принести владельцу участка прибыль.
• Метод предполагаемого использования. Он применим ко всем участкам, использование которых потенциально может приносить доход. На текущий момент это фактически все земли от земель промышленности и населенных пунктов до земель сельского хозяйства, водного и лесного фондов. Земли обороны и иные земли, используемые для целей, отличных от получения прибыли, этим способом оцениваться не могут. Метод заключается в оценке максимальной стоимости участка на случай его использования наиболее экономически обоснованным способом.

Понятие рыночной стоимости земельного участка

Принципы определения рыночной стоимости участка изложены в разд. II Методических рекомендаций по определению рыночной стоимости земельных участков.

• Принцип полезности. Рыночной стоимостью обладают только объекты, способные удовлетворять потребности текущего или потенциального землепользователя.
• Принцип замещения. Стоимость участка не превышает затрат на приобретение аналогичного объекта аналогичной полезности.
• Принцип спроса и предложения. Действительная стоимость участков является результатом баланса интересов конкурирующих продавцов и покупателей.
• Принцип изменения. Цена участка изменчива во времени, а потому определяется на конкретную дату. Кроме того, она зависит от смены целевого назначения, разрешенных видов пользования, распространения на участок градостроительного регламента, обременений его сервитутами и т.п. Изменение любого из названных обстоятельств приводит к изменению рыночной стоимости участка.
• Принцип внешнего влияния. Стоимость участка зависит от его расположения, а также влияния разнообразных внешних факторов (виды использования соседствующих участков, транспортная доступность, удаленность от объектов инфраструктуры и узлов инженерных коммуникаций).
• Принцип ожидания. Стоимость участка зависит от мнения покупателя по поводу вероятности, величины и срока получения земельной ренты (дохода от наиболее эффективного землепользования).

При установлении рыночной стоимости объекта оценщик принимает во внимание возможность наиболее эффективного, рационального и экономически оправданного его использования. Со способом текущего землепользовании он может не совпадать.

Рыночная стоимость отображает максимальную продажную цену, которая может быть установлена даже с учетом разделения единого объекта на отдельные участки, отличающиеся по целям землепользования. При определении способа наиболее эффективного землепользования Методические рекомендации предписывают среди прочего учитывать:

• целевое назначение, виды разрешенного использования;
• способ текущего землепользования;
• виды использования участков, граничащих с оцениваемым или находящихся в ближайшей окрестности;
• перспективы развития микрорайона;
• тенденции рынка земли в кратко- и среднесрочной перспективе.

Определение рыночной стоимости земель

Оценка земель проводится по правилам, оговоренным Методическими рекомендациями по определению рыночной стоимости земельных участков, утвержденных Распоряжением Минимущества РФ № 568-р в редакции от 31.07.2002 г. Дата, на которую устанавливается рыночная стоимость, по общему правилу не может быть позже даты последнего осмотра участка.

Оценщик обязан собрать и использовать сведения, полно и достоверно характеризующие оцениваемый участок и другие значимые факторы. При определении рыночной стоимости могут использоваться сведения, полученные в процессе госкадастровой оценки.

Результат оценочных работ оформляется письменным отчетом. Состав сведений, которые должен содержать этот документ, определяется требованиями законодательства и договором оценщика с заказчиком. В их числе:

• детальное описание физических характеристик участка;
• указание на его правовое положение, наличие вещных прав и обременений;
• описание построек, объектов инфраструктуры, результатов антропогенного воздействия (при наличии);
• улучшения участка, если они были сделаны;
• фотографии;
• анализ рынка земли;
• предположение о наиболее эффективном использовании участка.

Величина рыночной стоимости может быть выражена только в национальной валюте, иметь форму единой величины иди диапазона величин (последнее – по договоренности с заказчиком).

Государственная кадастровая оценка земель: понятие и процедура

Государственная кадастровая оценка земель – система мероприятий по установлению действительной стоимости участка для налогообложения и других юридически значимых целей. Ее ключевая особенность: преимущественное использование методов массовой оценки.

Перечень мероприятий, охватываемый понятием государственная кадастровая оценка, оговорен ст. 24.11 Федерального закона РФ № 35. Они одинаковы для земельных участков и других объектов недвижимости. Это:

• принятие решения о проведении оценочных работ;
• определение фронта работ: формирование перечня объектов, подлежащих государственной кадастровой оценке;
• выбор исполнителя работ.

На текущий момент исполнители отбираются на конкурсной основе по правилам Федерального закона № 44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Согласно вступающему в силу 1 января 2017 г. Закону № 237-ФЗ государственную кадастровую оценку будут проводить специалисты узкопрофильных бюджетных учреждений;

• расчет стоимости оцениваемых объектов;
• составление отчета;
• утверждение результатов определения кадастровой стоимости уполномоченным органом госвласти или местного самоуправления (ранее утверждению предшествовала экспертизы отчета, сегодня эта стадия отменена);
• внесение в ГКН сведений о стоимости участка.

Согласно ст. 7 Закона РФ № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» сведения о кадастровой стоимости объекта подлежат обязательному включению в ГКН. Их состав конкретизирован п. 8 Порядка ведения государственного кадастра недвижимости, утвержденного Приказом Минэкономразвития РФ № 42 от 04.02.10 г. Это:

• кадастровая стоимость;
• дата ее утверждения;
• регистрационный номер, дата и орган принятия решения об утверждении кадастровой стоимости;
• дата внесения информации о стоимости в ГКН;
• день подачи заинтересованным лицом прошения о пересмотре кадастровой стоимости;
• в случае ее изменения по решению административного органа или суда, дата применения скорректированной стоимости;
• дата определения кадастровой стоимости (день, по состоянию на который она определялась).

Оспаривание кадастровой оценки земель

Возможность и процедура оспаривания кадастровой стоимости земельных участков регламентирована ст. 24.18 Закона РФ № 135-ФЗ. Правила и основания обращения за корректировкой кадастровой стоимости объекта зависят от личности жалобщика.

• Гражданин вправе настоять на изменении кадастровой стоимости если докажет, что завышенная/заниженная стоимость нарушает его интересы.

Частное лицо стоит перед выбором и вправе обратится в комиссию по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости либо, минуя стадию административного обжалования, непосредственно в суд.

• В отношении юридических лиц подход законодателя аналогичен применяемому к гражданам.

Организации также обязаны доказывать свою заинтересованность в результатах корректировки цены. Однако административная стадия обжалования для них обязательна, обращаться сразу в суд они не могут.

• Органы местного самоуправления вправе инициировать пересмотр кадастровой стоимости участка в случаях, когда являются их собственниками.

В Постановлении №15-П от 05.07.16 г. Конституционный Суд РФ признал наличие у муниципалитетов права инициировать пересмотр кадастровой стоимости участков в случаях, если после проведения рыночной оценки она была существенно снижена.

Такая возможность установлена только в случае, если земельный участок находится на территории муниципалитета-жалобщика. Его заинтересованность проистекает из правоотношений налогообложения (земельный налог отнесен к местным).

Госструктуры, равно как и органы местного самоуправления, вправе оспорить результаты оценки без обоснования своей заинтересованности в случае, если основанием для обжалования является недостоверность исходных данных, приведших к несоответствию результатов оценки.

Основаниями пересмотра результатов определения кадастровой стоимости признаются:

• наличие экспертного заключения о рыночной стоимости участка, действительного на момент определения кадастровой стоимости (согласно ст. 66 ЗК РФ в этом случае кадастровая стоимость приравнивается к рыночной);
• недостоверность исходных сведений об участке, которым оценщик руководствовался при проведении кадастровой оценки;
• непринятие во внимание важных факторов, таких как удаленность от населенных пунктов или транспортных путей, отсутствие удобного подъезда, наличие вблизи участка источников химического, шумового или иного загрязнения.

Чтобы инициировать пересмотр кадастровой стоимости, в уполномоченный орган следует обратиться с заявлением и подтверждающими документами. Отказ госструктуры не препятствует обращению в суд.

Сроки пересмотра кадастровой стоимости и процедура внесения соответствующих сведений в ГКН регламентирована ст. 24.18 Закона РФ №135-ФЗ.

Судопроизводство по делам рассматриваемого вида происходит по правилам Гражданского или Арбитражного процессуальным кодексов.