Изъятие участка, который не используется по целевому назначению

Обязанность собственника по целевому использованию земельного участка: предпосылки установления

Понятие права собственности раскрыто в ст. 209 Гражданского кодекса РФ. Номинально собственник свободен в своих действиях. Он вправе владеть и пользоваться имуществом, обременять его, отчуждать безвозмездно или за плату, распоряжаться другими способами по своему усмотрению.

Вместе с тем, реализация названных правомочностей не должна противоречить закону, нарушать интересы третьих лиц или наносить ущерб окружающей среде.

В отечественной правовой системе полная свобода действий возможна только в отношении движимого имущества, не отнесенного к источникам повышенной опасности. Такими вещами можно пользоваться или на время отложить, переделать, сломать, выбросить. В отношении объектов недвижимости действуют более строгие правила.

• Они имеют обязательное к соблюдению целевое назначение, зафиксированное в ЕГРП, ГКН, правоустанавливающих документах. Так, земли разделены согласно категориальной принадлежности.
• Общая процедура отказа от права собственности на имущество (ст. 236 ГК РФ) применяется к недвижимости с оговорками. Правомочности и обязательства отказника в отношении объектов недвижимости прекращаются после внесения соответствующих сведений в ЕГРП.
• Оставленная без присмотра недвижимость может быть поставлена на учет в ЕГРП в качестве бесхозяйной. Если по прошествии года собственник не объявится, она переходит в собственность территориальной общины по решению суда (ст. 225 ГК РФ).

Правовое положение земельных участков обусловлено принадлежностью к объектам недвижимости. Кроме того, им присущи особые характеристики:

• неразрывная связь с природой, экологическая значимость;
• неуничтожаемость (речь может идти об ухудшении качества почв, засорении, эрозии грунтов, затоплении и подобном, но не о прекращении существования участка);
• незаменимость в качестве территориальной базы и средства производства сельскохозяйственной продукции.

Специфика земельных участков как объектов гражданских прав привела к закреплению особенностей реализации прав и обязанностей землепользователей в пределах главы VI Земельного кодекса РФ.

Обязанность использовать участок по целевому назначению в системе прав и обязанностей землепользователя, землевладельца, собственника, арендатора

Согласно ст. 40 Земельного кодекса РФ собственники участков вправе:

• пользоваться находящимися в пределах его владений полезными ископаемыми и водами для собственных нужд;
• возводить здания в соответствии с целевым назначением участка, градостроительными, сантехническими нормами и специальными разрешениями;
• проводить надлежащие мелиоративные работы.

Аналогичный объем правомочностей установлен в отношении землепользователей. Однако они не располагают возможностью строительства объектов недвижимости. Что до сервитутодержателей, то объем их правочностей ограничен условиями сервитута.

Обязательства собственник земли, землепользователей и арендаторов сводятся к следующему:

• использовать участки согласно назначению;
• не причинять вреда природе;
• сохранять межевые, геодезические знаки;
• осуществлять природоохранные и противопожарные мероприятия;
• если сроки использования участков оговорены договорами (например, о комплексном освоении территории), вовремя производить предписанные действия;
• уплачивать земельный налог или арендную плату;
• соблюдать требования экологических, градостроительных норм;
• предотвращать деградацию, истощение, загрязнение земель и уничтожение почв.

Земли, кому бы они не принадлежали, подлежат использованию согласно целевому назначению. Нарушение этого предписания может послужить основанием для:

• привлечения собственника к административной ответственности;
• подтверждения обязательства компенсировать вред;
• принудительного изъятия участка.

Целевое назначение и разрешенные способы использования участка могут быть изменены. Обращение заинтересованного лица с приложением надлежащих документов к органу управления земельными ресурсами не гарантирует положительного решения.

Нахождение участка в охранной зоне, распространение на него градостроительного регламента и другие подобные обстоятельства препятствуют установлению целевого назначения, отличающегося от назначения соседних и близлежащих участков.

Надлежащее землепользование с учетом целевого назначения и разрешенных видов использования земельных участков

По признаку целевого назначения любой участок относится к одной из шести категорий либо к землям запаса. Исключительный перечень категорий содержит ст. 7 Земельного кодекса РФ. Выделяют земли:

• сельхозназначения;
• поселений;
• промышленности, обороны, транспорта и пр.;
• особо охраняемых природных территорий;
• лесного и водного фонда.

Земли могут использоваться в соответствии с назначением, предусмотренным землеустроительной и кадастровой документацией. Таким образом, правовой режим использования участка определяется, прежде всего, исходя из его категориальной принадлежности.

Второй по значимости элемент правового режима участка — виды разрешенного использования, установленные для каждой категории земель. Их перечень, описание и коды в табличной форме содержатся в Приказе Минэкономики РФ от 01.09.14 № 540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков».

Из содержания ст. 7 ЗК РФ очевидно, что разрешенные виды использования связаны с зонированием территории, проводимым по правилам, оговоренным федеральным законодательством. В пределах Земельного кодекса РФ законодатель упоминает о необходимости зонирования только в отношении земель поселений (ст. 85 ЗК РФ).

О необходимости зонирования иных категорий земель речь не идет. Однако Земельный кодекс России установил обязательность определения разрешенного вида использования участка на случай предоставления под застройку. А возведение зданий, как известно, возможно и на землях категорий, не отнесенных к землям поселений.

Согласно Градостроительному кодексу РФ виды разрешенного использования оговариваются градостроительными регламентами применительно к каждой территориальной зоне. Градостроительный кодекс РФ также содержит перечень земель:

• на которые градостроительные регламенты не распространяются;
• для которых они не устанавливаются.

К числу последних отнесены земли:

• лесного фонда;
• запаса;
• особо охраняемых природных территорий (исключение: земли курортов, лечебно-оздоровительных местностей);
• сельскохозяйственные угодья;
• покрытые поверхностными водами;
• находящиеся в границах особых экономических зон.

Способ использование участков, на которые не распространяются или в отношении которых не приняты градостроительные регламенты, определяется органами госвласти субъектов РФ или муниципалитетами. При этом разрешенные виды использование земель в границах особых экономических зон определяется их органами управления.

В последнее десятилетие сложилась практика установления вида разрешенного использования всех земель, независимо от категории и вида. Более того, ст. 7 Федерального закона РФ № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» причисляет к числу сведений, содержащихся в госкадастре недвижимости сведения о разрешенных видах использования. Оговорки о том, что данное требование распространяется на участки отдельных категорий, в законе отсутствует.

Согласно ГрК РФ виды использования участков той или иной территориальной зоны делятся на:

• основные, осуществляемые по выбору землепользователя;
• условно разрешенные, реализация которых требует получения официального позволения от компетентного органа (предоставляется по результатам публичных слушаний);
• вспомогательные, осуществляемые в дополнение к двум вышеназванным видам использования;
• запрещенные, которые не характерны для участков соответствующей категории (могут осуществляться исключительно после смены категориальной принадлежности).

Итак, целевым и надлежащим использованием участка признается осуществление собственником, землевладельцем, землепользователем своих правомочностей в соответствии с целевым назначением и разрешенными видами использования.

Своевременное использование земельного участка

В числе обязательств землепользователя (ст. 42 ЗК РФ) законодатель указал на необходимость своевременного освоения участка. Названная обязанность актуальна на случай, если сроки освоения участков специально оговорены договорами.

Таким образом, законодатель не обязывает землепользователя приступать к освоению участка в определенное время, однако предполагает возможность собственника участка оговаривать такую возможность.

Существует большая разница между пользованием публичными и частными землями. При передаче участка в аренду частный владелец заинтересован в полном и своевременном получении арендных платежей, а также в сохранении потребительских качеств переданного в аренду участка.

Приступил ли арендатор к освоению участка, получает ли он выгоду от заключенной сделки, для арендодателя не имеет значения. Исключением в этом плане выступают только земли сельскохозяйственного назначения, поскольку их неиспользование может привести к уменьшению продуктивности почв.

Публичный собственник будь то территориальная община или государство, наоборот, жестко контролирует своевременность использование участков по целевому назначению. Такая политика препятствует скупке земель перекупщиками, созданию искусственного дефицита и спекуляциям с ценами. Ст. 39.8 ЗК РФ устанавливает граничные сроки заключения договоров арены публичных участков:

• до 3 лет – для завершения строительства уже начатого объекта недвижимости;
• 3 - 10 лет – на строительство и реконструкцию здания;
• 20 лет – для индивидуального жилищного строительства, личного подсобного хозяйства и т.д.

Однако, даже в пределах этих относительно небольших сроков возможно изъятие участков в связи с неиспользованием. Современные договора о предоставлении публичных земель в пользование гражданам могут предусматривать сроки начала строительных работ или иных действий по освоению участка. Арендодатель, воспользовавшись возможностями ст. 619 ГК РФ, оговаривает свое право на:

• проверку состояния освоения предоставленных земель;
• расторжение договора в случае несвоевременного освоения участка.

Обязанность своевременного освоения предоставленных участков организациями зачастую прописана в договорах еще более жестко. К примеру, согласно ст.38.2 ЗК РФ договор о комплексном освоении территории для жилищного строительства должен содержать:

• граничные сроки подготовки проекта планировки и межевания предоставленной под застройку территории;
• максимальные сроки строительства инженерной инфраструктуры и передачи благоустроенной территории в публичную собственность;
• граничные сроки самой застройки.

Основания прекращения права собственности на земельный участок: общие правила

Право собственности в России гарантировано государством. Способы прекращения права собственности подразделены на такие группы:

• отчуждение активов;
• отказ от права собственности;
• гибель/уничтожение имущества (к земельным участкам редко применимо, к примеру, в случае обвала берега из-за подмывания рекой);
• прекращение права на иных основаниях.

В силу ст. 44 ЗК РФ право собственности на участок прекращается:

• вследствие отчуждения;
• при отказе от права собственности;
• в результате принудительного изъятия.

Основания для принудительного изъятия земельного участка

Прекращение права собственности на землю помимо воли собственника представляет собой совокупность юридических и фактических действий, с которыми законодатель связывает принудительное (по инициативе компетентного органа) изъятие участка.

Лишение собственности в России возможно только на основании решения суда (ч. 3 ст.35 ЗК РФ).

Собственник, чьи интересы ущемлены, вправе претендовать на соразмерную компенсацию.

Перечень оснований для принудительного прекращения права собственности на участки:

• обращение взыскания на имущества по обязательствам владельца участка;
• национализация, выкуп для публичных нужд (ст. 49, 55 ЗК РФ, ст. 279 - 282 ГК РФ);
• реквизиция (временное возмездное изъятие) для защиты жизненно важных интересов общества (ст. 51 ЗК РФ, ст. 242 ГК РФ);
• конфискация (безвозмездное изъятие) в качестве санкции за совершенное правонарушение (ст. 50 ЗК РФ, ст. 243 ГК РФ);
• отчуждение участка, который согласно Федеральному закону РФ № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» не может принадлежать иностранцу, иностранной компании;
• выплаты владельцу малозначимой доли денежной компенсации взамен выдела в натуре (п. 4 ст. 252 ГК РФ)
• признания права собственности третьего лица на недвижимость, расположенную на участке.

Изъятие участка при ненадлежащем использовании возможно в случае:

• нерационального и нецелевого землепользования, использования участка способом, снижающим плодородность земель или ухудшающим экологическую обстановку (ст. 285 ГК РФ);
• неиспользование на протяжении трех лет участка, предназначенного для сельхозпроизводства, индивидуального жилищного строительства или иного строительства если более длительный срок не оговорен специальными предписаниями (ст. 284 ЗК РФ).

Названный трехлетний период не включает время, необходимое для освоения участка. Правило не касается земель сельскохозяйственного назначения, подпадающих под действие Закона РФ № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Порядок принудительного прекращения права собственника на земельный участок в случае его неиспользования по целевому назначению

Законодатель предусмотрел два вида санкций за неиспользование земельного участка (штраф, принудительное изъятие). Они применяются последовательно. Процедура может разниться в зависимости от того, кто именно (собственник, арендатор, пользователь) не использует землю. Порядок действий уполномоченного органа власти:

• Инициация проверки целевого использования земельного участка.

О грядущем мероприятии собственник уведомляется письмом. Периодичность плановых проверок может быть отображена в договоре. Это не мешает контролирующей госструктуре проводить внеплановые проверки.

• Установление факта неиспользования/ненадлежащего использования.

Проверки проводятся комиссией. В случае неиспользования участка представители органа власти отображают в акте площадь неиспользуемой части участка, отсутствие признаков обработки почв или проведения строительных работ, запущенность участка.

В случае ненадлежащего использования указываются признаки незаконного изменения целевого использования. Среди прочего чиновники должны установить срок, на протяжении которого участок не используется или используется в непредусмотренных целей.

Собственник участка вправе присутствовать при обследовании участка (о времени и месте проведения мероприятий он узнает из уведомления), давать устные и письменные пояснения. Среди прочего он вправе ссылаться на объективные причины неиспользования участка, подтверждать свои действия, направленные на его освоение. Неявка землепользователя не препятствует составлению акта.

• Отсылка собственнику претензии о нарушении регламента землепользования.

Правообладатель может отреагировать на такую претензию: явится в компетентный орган с доказательствами проведения работ по освоению, составить официальное обращение с объяснениями причин своего бездействия, возразить против будто бы нецелевого использования.

• При наличии оснований составляется постановление, землепользователю вменяется штраф.

Стоит учесть, что ст. 8.8 КоАП РФ предполагает возможность применения административной ответственности только за неиспользование земель сельскохозяйственного назначения и участков под застройку.

• Ответные действия правообладателя.

Постановление об административном правонарушении можно обжаловать в суд. Обжаловать претензию о нарушении регламента землепользования как отдельный документ нет смысла. Если изложенные в ней сведения соответствуют действительности, их следует выполнить. Если нет, то следует дождаться обращения компетентного органа в суд.

• Только невыполнение собственником предписаний об устранении нарушений признается основанием для обращения госоргана в суд с иском об изъятии участка.

Факт подачи иска не означает, что участок непременно будет изъят. Судебная практика показала, что обязательным основанием изъятия участка признается именно неисполнения предписаний контролирующего органа касательно использования участка.

Суды отказывают компетентным органам в исках об изъятии в связи с неиспользованием, если выясняется, что:

• ответчик провел или организовал проведение работ по освоению участка и понес соответствующие расходы;
• есть объективные обстоятельства, препятствующие освоению и использованию участка (например, предыдущий землепользователь не привел участок в состояние, пригодное к использованию по целевому назначению);
• ответчик допустил неправомерное бездействие, однако впоследствии выполнил предписания контролирующего органа касательно устранения фактов неиспользования участка.

Неиспользованию участков может сопутствовать ситуация, когда собственник участка неизвестен, он отказался от права собственности. В этом случае муниципалитет не изымает участок, а ставит его на учет в ЕГРП в качестве бесхозяйственного (ст. 225 ГК РФ).

Особенности принудительного изъятия земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения

Указанные особенности регламентированы преимущественно ст. 6 Закона РФ № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Земли рассматриваемой категории находятся в постоянном поле зрения контролирующих структур.

Они обладают такой характеристикой как плодородные гумусосодержащие почвы. Поэтому политика государства направлена на предотвращение истощения, загрязнения земель, пригодных к ведению сельского хозяйства.

Земли сельскохозяйственного назначения могут быть изъяты как в связи с нецелевым использованием, так и в связи с нерациональным целевым использованием (п. 2 ст. 6 вышеназванного Закона). Изъятие по первому признаку проводится по общим правилам Гражданского и Земельного кодексов. Для изъятия участков, которые используются по целевому назначению, контролирующему органу необходимо доказать суду:

• факт нарушения санитарно-гигиенических, природоохранных или иных норм землепользования;
• с использованием методик, разработанных согласно Федеральному закону РФ № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», подтвердить значимое снижение плодородия почв;
• доказать наличие причинной связи между действиями/бездеятельностью землепользователя и ухудшением качества почв.

Как и земли под строительство, сельскохозяйственные земли могут быть изъяты за неиспользование. Причина кроется не только в заинтересованности государства в развитии агропромышленного комплекса, но и в том, что неиспользование, равно как и неправильное использование земель, может нанести непоправимый вред почвам.

Это особенно актуально в отношении земель, требующих рекультивации, проведения мелиоративных мероприятий.

Ввиду наличия существенной разницы в климатических условиях и традиционных способах обработки сельскохозяйственных угодий перечень признаков неиспользования сельскохозяйственных земель по целевому назначению устанавливаются на уровне регионального законодательства.

Ввиду своих агроэкологических свойств данной категории пустовать не должны. По этой причине ст. 6 вышеназванного Закона РФ № 101-ФЗ предписывает органам, инициировавшим изъятие сельскохозяйственных земель в кратчайшие сроки организовывать их предпродажную подготовку и реализацию с публичных торгов. Начальной стоимостью лота может быть кадастровая или рыночная определенная экспертом-оценщиком стоимость участка.

Наказание за использование земельного участка не по целевому назначению

Санкции за неиспользование земельного участка и использование его не по целевому назначению оговорены ст. 8.8 КоАП РФ. Так, использование участка не по назначению в течение трех лет может повлечь наложение штрафа в размере:

• для физлиц: 0,5 - 1% кадастровой стоимости участка, но не меньше 10 тыс. руб.;
• для чиновников: 1 - 1,5% стоимости, минимум 20 тыс. руб.;
• на организации: 1,5 - 2% стоимости, минимум 100 тыс. руб.

За неиспользование участка устанавливаются такие штрафы:

• для физлиц: 0,3 - 0,5% кадастровой стоимости, но не меньше 3 тыс. руб.;
• для чиновников: 0,5 - 1,5% стоимости, минимум 50 тыс. руб.;
• на организации: 2 - 10% стоимости, минимум 200 тыс. руб.

В ряде случаев размер санкций за неиспользование земель сельскохозяйственного назначения может быть иным. На случай, если кадастровая стоимость участка в ГКН не оговорена, штрафы взыскиваются в стандартном, специально установленном размере.

Факт взыскания штрафа не препятствует уполномоченному орган взыскивать с правонарушителя причиненные убытки в размере, рассчитанном согласно природоохранных такс, а если такие для конкретного случая не установлены, то в размере стоимости восстановительных работ.