Земли особо охраняемых природных территорий

Понятие правового режима отдельных особо охраняемых природных территорий

Перечисленные в ст. 2 Федерального закона № 33 «Об особо охраняемых природных территориях» земли подлежат специальной правовой охране со стороны государства. Ее суть сводиться к установлению правого режима, подразумевающего запрет на реализацию видов хозяйственной деятельности, могущих привести к:

• нарушению природного баланса экосистем;
• уничтожению/повреждению природных комплексов;
• исчезновению редкостных видов животных и растений.

Законодатель разделил земли особо охраняемых природных территорий на 6 категорий. Каждой из них характерен специфический природоохранный режим. Очевидна логическая связь между очередностью упоминания категорий охраняемых территорий в тексте Закона № 33-ФЗ и строгостью их правового режима. От начала содержания Закона до его конца режим сменяется с очень строгого на более мягкий.

В границах заповедников запрещена всякая хозяйственная деятельность, связанная с вмешательством человека в ход естественных процессов, кроме случаев предотвращения стихийных бедствий, эпизоотий и достижения иных благих целей.

Имущество заповедников исключено из гражданского оборота, его земли не могут использоваться для туризма или охоты.

Природоохранный режим национальных и природных парков более благоприятен для природопользования. В парки допускаются частные лица (туристический поток регулируется). Земли могут использоваться для организации спортивных и культмероприятий, рекреационных целей и строительства объектов недвижимости. Отдельные участки парков предоставляются сотрудникам администрации в качестве служебных наделов.

Земли, на которых размещены памятники природы, могут находиться в частных руках. А дендропарки не являются даже природными образованиями. Коллекции специально высаженных в открытый грунт деревьев и кустарников – результат антропогенной деятельности.

Государственные природные заповедники

Природные заповедники – это госучреждения научно-исследовательского, природоохранного либо эколого-просветительского профиля. Создаются с целью:

• обеспечения естественного хода природных процессов;
• сохранения генофонда растительного и животного мира, а также биоразнообразия;
• поддержания типичных или уникальных экосистем в их первозданном виде;
• проведения исследований;
• осуществления экологического мониторинга;
• организации экологического просвещения;
• развитие познавательного туризма.

Ст. 58 Федерального закона РФ № 7 «Об охране окружающей среды» относит природные заповедники к числу объектов общефедерального значения, пребывающих под особой охраной правительства. Они также признаются составляющей природно-заповедного фонда.

Заповедники учреждаются правительственными постановлениями по инициативе Минприроды России. В таком же порядке происходит расширение географических границ заповедников (ст. 8 33-ФЗ).

В 2013 году в России насчитывалось 103 заповедника суммарной площадью без учета акваторий более 27 млн. га. В связи с созданием «Шайтан-Тау» и присоединением Крыма в 2014 году их количество достигло 109 единиц.

Как госучреждение природный заповедник имеет правовой статус юридического лица, к нему применимы положения главы 4 ГК РФ. Государственный природный заповедник:

• наделен гражданской правосубъектностью;
• подлежит госрегистрации в ЕГРЮЛ;
• может заключать гражданские сделки;
• вправе выступать работодателем;
• может быть истцом/ответчиком в судебном разбирательстве.

Правовое положение имущества природного заповедника определено ст. 6 Закона РФ № 33-ФЗ. Активы, находящиеся в его пределах, в том числе природные ресурсы и недвижимость, признаются общефедеральной собственностью. Они изъяты из гражданского оборота.

Правовой режим территорий природных заповедников определяется ст. 9 вышеназванного Закона как режим особой охраны. Всякая хозяйственная деятельность здесь запрещена. Дозволены исключительно работы:

• предусмотренные в положении, определяющем правовое положение конкретного заповедника;
• оговоренные п. 2 ст. 9 вышеназванного Закона РФ.

На территории всех заповедников разрешены мероприятия, направленная на:

• предотвращение стихийных бедствий;
• обеспечение противопожарной и санбезопасности;
• осуществление экологического надзора;
• выполнение исследовательских задач.

Научная деятельность разрешена со значительными оговорками. Запрещено внесение в заповедные экосистемы чуждых им растений и животных для акклиматизации (интродукция). Здесь нельзя разводить домашних животных, проводить селекционные работы.

Чиновники и деятели науки (кроме сотрудников заповедника и госструктур, в ведении которых они находятся) могут находится в заповеднике на основании специального разрешения. За посещение заповедника туристами взыскиваться плата, размер которой регламентирован Приказом Минприроды РФ № 546 от 09.12.14 г.

Для сохранения природного комплекса в его первозданном виде могут выделяться зоны, в пределах которых категорически запрещено любое антропогенное вмешательство. На специально выделенных участках, не включающих особо ценные экосистемы и объекты, может разрешаться хозяйственная деятельность. Ее виды и объем определяются Положением о заповеднике.

Государственные природные биосферные заповедники

Каждой категории особо охраняемых территорий Федеральный закон РФ № 33 отвел по разделу. При этом биосферным заповедникам посвящена всего одна статья (ст. 10).

Это позволяет с уверенностью утверждать, что категории «природные заповедники» и «биосферные заповедники» соотносятся как общее и частное. Биосферными признаются заповедники, включенные в международную систему биосферных резерватов на основании программ под эгидой ЮНЕСКО.

Цель учреждения биосферного заповедника:

• поддержание природных экосистем в неизменном виде;
• сохранение биоразнообразия и генофонда соответствующего региона;
• мониторинг состояния окружающей среды в пределах заповедника и вблизи него.

Биосферные заповедники могут включать полигоны. По общему правилу для их создания используют примыкающие к заповеднику участки. В некоторых случаях под полигоны отводят часть заповедной территории. Биосферные полигоны используются для:

• научных исследований;
• экологического мониторинга;
• апробации и внедрения методик щадящего природопользования.

Правовой режим полигона определяется Положением о биосферном заповеднике. Он может быть дифференцированным и подразумевать разрешение на некоторые способы хозяйствования.

Для организации физкультуры и познавательного туризма допускается размещение на территории биосферных полигонов объектов капитального строительства и сопутствующей инфраструктуры.

Национальные и природные парки

Правовой статус парков как природных комплексов общефедерального значения регламентирован разделом III Закона РФ № 33-ФЗ. Хозяйственная деятельность в национальных парках ограничена, тогда как в заповедниках она запрещена.

На территорию национальных парков допускаются туристы, хотя их количество и уровень антропогенной нагрузки в целом регулируются. Ключевые задачи национальных парков определяются соответствующим индивидуальным административным актом и могут включать:

• апробацию новых научных методов природоохраны;
• восстановление историко-культурных объектов;
• поддержание в неизменном виде эталонных либо уникальных природных объектов, участков;
• регулирование туризма и рекреации;
• осуществление экологического мониторинга.

В число национальных парков включают территории, на которых расположены комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность.

Природные ресурсы и недвижимость, расположенные на территории национальных парков, по общему правилу признаются федеральной собственностью.

Администрацией природного парка может быть принято решение о выделении служебных наделов сотрудникам национальных парков.

Земли рекреационной зоны могут передаваться в аренду частным лицам для организации физкультурно-оздоровительной деятельности и спортивных мероприятий.

Для национальных парков характерно функциональное территориальное деление. Правовой режим участка зависит от принадлежности к той или иной зоне. Перечень зон согласно ст.15 Закона РФ № 33:

• заповедная, в пределах которой всякая хозяйственная деятельность запрещена;
• особо охраняемая, используемая для познавательного туризма;
• рекреационная, среди прочего может вмещать объекты туристской индустрии, музеи;
• охраны объектов культурного наследия, может дополнительно использоваться для рекреации;
• хозяйственного назначения;
• традиционного экстенсивного неистощительного природопользования коренных малочисленных народов.

Посещение национальных парков лицами, не являющимися сотрудникам администрации парка или представителями контролирующих госструктур, возможно с письменного разрешения компетентного органа. С туристов и других частных лиц взыскивается плата.

В отличие от национальных, природные парки признаются особо охраняемыми территориями регионального значения. Земли особо охраняемых природных территорий этого вида и расположенные на них объекты признаются региональной собственностью.

Положения о природных парках утверждаются решением высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Как и национальные, природные парки подлежат функциональному зонированию. Они могут быть: природоохранными, рекреационными, агрохозяйственными.

Государственные природные заказники

Природными заказниками признаются специально выделенные площади суши или акватории, оказывающие значимое влияние на сохранение и/или восстановление экосистем, их компонентов, поддержание экобаланса в целом.

Правовой режим земель особо охраняемых природных территорий этого вида регламентирован Законом РФ № 33-ФЗ. Выделяются заказники, имеющие общефедеральное и региональное значение. Учреждение заказников возможно как с изъятием у частных владельцев входящих в него участков, так и без такового.

Заказники не могут располагаться на территориях государственных заповедников и национальных парков.

Профили заказников:

• ландшафтные, предназначенные для сохранения и восстановления целостных природных комплексов;
• биологические, созданные для сохранения исчезающих видов живых организмов (в зависимости от специализации подразделяются на ботанические и зоологические);
• палеонтологические, используемые для сохранения естественного состояния ископаемых объектов;
• гидрологические (морские, озерные, болотные);
• геологические, созданные для защиты неживой природы.

Заказники общефедерального значения создаются по решению центрального Правительства. Инициатором выступает Минприроды РФ. Заказники регионального значения учреждаются по решению высшего органа власти субъекта РФ.

Допускается преобразование заказника федерального значения в заказник регионального при условии, что природоохранная зона в целом не выходит за пределы соответствующего субъекта РФ. Заказники управляются теми же бюджетными госучреждениями, в ведении которых находятся заповедники и природные парки. Для обеспечения функционирования заказников на местах создается администрация.

Памятники природы

В силу ст. 25 Закона РФ № 33 к памятникам природы причисляют уникальные, редкие и невосполнимые объекты естественного и искусственного происхождения, ценные в экологическом, эстетическом, научном или культурном плане. Памятниками могут признаваться, например:

• отдельно стоящие объекты: пещеры, истоки рек, реликты, деревья-долгожители;
• живописные или эталонные участки природных комплексов, старинные парки, каналы, участки со следами сейсмических явлений, гидроминеральные комплексы, лагуны.

По сравнению с другими природоохранными территориями памятники природы занимают меньшую площадь. Памятники могут иметь местное, региональное или общефедеральное значение. В зависимости от специализации памятники подразделяются на:

• ботанические;
• геологические;
• гидрологические;
• комплексные.

Отдельно стоящие объекты или комплексы признаются памятниками природы:

• общефедерального значения – Правительством РФ по представлению Минприроды;
• регионального значения – органами госвласти субъектов РФ.

Учреждение памятников природы влечет запрет реализации на соответствующей территории всякой хозяйственной деятельности. Учитывая этот факт, в большинстве случаев соответствующие участки изымаются у собственников в порядке ст. 279 Гражданского, главы VII.1 Земельного и ст. 60 Водного кодексов РФ.

Дендрологические парки и ботанические сады

Понятие особо охраняемых природных территорий этого вида содержит ст. 28 Федерального закона РФ № 33-ФЗ. Они определяются как природоохранные госучреждения, созданные для формирования коллекций живых растений и поддержания биоразнообразия.

Дендрарий представляет собой территорию, специально отведенную под культивацию в открытом грунте деревьев, кустарников и лиан. Древесная растительность размещается согласно определенной системе, например, по географическим, систематическим или декоративным признакам. Примыкающая к дендрарию зона, предназначенная для отдыха и рекреации, именуется дендропарком.

Имущество, находящееся на территории дендропарков и ботанических садов, ограничено в гражданском обороте. Управление дендропарками и ботаническими садами может обеспечиваться органами государственной власти федерального уровня, их бюджетными учреждениями, научно-исследовательскими учреждениями и профильными ВУЗами.

Правовое положение дендропарков и садов определяется соответствующим административным актом, утвержденным учредившим его органом. В положении отображаются такие сведения:

• цели учреждения;
• научный профиль;
• организационное устройство;
• особенности режима охраны (по необходимости).

Дендропарки и ботанические сады подлежат территориальному зонированию. Выделяются следующие зоны:

• экспозиционная, на посещение которой нужно специальное разрешение;
• научно-экспериментальная, рассчитанная на посещение сотрудниками дендропарков/садов и других узкопрофильных учреждений;
• административная.

Финансирование дендропарков и ботанических садов осуществляется за счет бюджетных средств. Они также вправе получать средства от хозяйственной деятельности и расходовать их на реализацию уставных целей. Возможные источники доходов дендропарков и садов:

• рекреационная деятельности;
• издательская работа;
• безвозмездная помощь частных лиц и международных организаций.

Правовая охрана особо охраняемых природных территорий отдельных видов

Хозяйственная деятельность человека в пределах заповедника запрещена. Малозначимые исключения по этому поводу предусмотрены в отношении исследовательских работ и туризма.

Для национальных парков устанавливается куда менее жесткий режим. Возможности реализации той или иной деятельности на конкретных участках зависят от их принадлежности к функциональным зонам.

Примечательно, что п. 1.1 ст. 15 Закона РФ № 33-ФЗ установлен императивный запрет на увеличение площадей других зон национального парка за счет заповедной. На территориях национальных парков запрещена:

• деятельность, наносящая вред природным комплексам, представителям животного и растительного мира, культурно-историческим объектам, почвенному покрову;
• разработка полезных ископаемых;
• мероприятия, которые могут изменить гидрологический режим;
• предоставление участков под садоводство, дачное хозяйство;
• строительство линейных объектов, кроме тех, которые обеспечивают функционирование природных парков;
• лесозаготовка в промышленных масштабах;
• стоянка, движение автомобилей и спецтехники, кроме используемых для обеспечения функционирования природного парка;
• выпас и прогон домашних животных, кроме путей общего пользования;
• сплав древесины по водотокам;
• организация массовых мероприятий, разбивка туристских стоянок, разведение костров за пределами специально предусмотренных мест;
• самовывоз предметов, имеющих культурную или историческую ценность.

Вопросы хозяйственной деятельности компаний, действующих на территории национальных парков, а также проекты развития населенных пунктов, находящихся на их территории подлежат согласованию с Минприроды РФ и его уполномоченными органами.

В силу вышеназванного Закона РФ № 33-ФЗ на территории природных заказников запрещается деятельность, могущая причинить вред природным комплексам или их компонентам. Правовой режим земель заказников, а также объем ограничений устанавливается Положением о заказнике.

Малочисленным народам, для которых территория заказника является исконной средой обитания, разрешается общее и специальное природопользование в традиционной для них форме. На участках под памятниками природы, а также на территориях дендропарков и ботанических садов запрещается всякая хозяйственная деятельность, не связанная с защитой таких памятников, обеспечением функционирования дендропарков и садов.

Ответственность за нарушение правового режима особо охраняемых природных территорий

Законодатель установил возможность привлечения правонарушителей к гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности.  Причиненный природным объектам и комплексам вред подлежит компенсации согласно специально утвержденным методикам и таксам, утвержденным Приказом Минприроды РФ. Если применимая к конкретной ситуации методика расчета экологического ущерба отсутствует, компенсация проводится по фактическим расходам на восстановление (п. 3 ст. 36 Закона РФ № 33-ФЗ).

Компенсация причиненных убытков не освобождает правонарушителя от административной, а в некоторых случаях и уголовной ответственности. В силу ст. 8.39 КоАП РФ нарушение режима охраны природных объектов и ресурсов в пределах особо охраняемых территорий влечет наложение административных штрафов.

Размеры штрафов для разных типов нарушителей:

• частные лица – до 4 тыс. руб.;
• должностные лица – 20 тыс. руб.;
• организации – 500 тыс. руб.

В качестве дополнительных взысканий применяется изъятие орудий совершения правонарушения, а также продукции самовольного природопользования.

Уголовная ответственность оговорена ст. 262 УК РФ. Нарушение режима особо охраняемых государством природных территорий, повлекшее причинение значительного ущерба, карается:

• штрафом до 200 тыс. руб. либо в размере зарплаты виновного за полтора год;
• лишением специального права (занимать должность, заниматься деятельностью) до трех лет;
• обязательными работами до 480 часов;
• исправительными работами до 2 лет.

Конструкция административного деликта, предусмотренного ст. 8.39 КоАП РФ, предусматривает формальный состав правонарушения. Иными словами, для определения возможности привлечения виновного к ответственности достаточно деяния как такового.

Наличие негативных последствий для квалификации не имеет значения, хотя факт нанесения ущерба обязательно учитывается для определения степени вины и тяжести наказания.

Применительно к уголовному деликту все наоборот: «причинение значительного ущерба» – непременное условие вменения статьи 262 УК РФ.  Дело, начатое как административное, по результатам экспертизы и подсчета вреда может перерасти в уголовное и наоборот.

Таким образом, нарушая закон, правонарушитель во многих случаях не может предсказать, какого рода преследованию (административному или уголовному) он в итоге может быть подвергнут.