Дело N36-АПГ16-4.

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 1 февраля 2017 г. N 36-АПГ16-4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Новикова И.В. на решение

Смоленского областного суда от 23 сентября 2016 года, которым отказано в удовлетворении его административного искового заявления о признании недействующими отдельных норм Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатов на должность главы муниципального образования "город Десногорск" Смоленской области, утвержденного решением Десногорского городского Совета от 22 марта 2016 года N 189.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителя Десногорского городского Совета Смоленской области Матвеевой Е.А., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

решением Десногорского городского Совета муниципального образования "город Десногорск" Смоленской области от 22 марта 2016 года N 189 Положение о порядке проведения конкурса по отбору кандидатов на должность Главы муниципального образования "город Десногорск" Смоленской области, утвержденное решением Совета от 13 октября 2015 года N 129, изложено в новой редакции.

Указанные решение и новая редакция Положения опубликованы в официальном печатном издании "Десна" N 13 (1003) от 23 марта 2016 года.

Новиков И.В. обратился в Смоленский областной суд с административным иском о признании недействующими пунктов 3.4 , 5.9 и 5.10 Положения, ссылаясь на их противоречие федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

По мнению истца, пункт 3.4 Положения является дискриминационным, нарушающим его законные права и интересы, направлен на ограничение конкуренции и создание препятствий к участию в конкурсе нежелательных кандидатов, поскольку им установлен пятнадцатидневный срок для подачи документов на конкурс после дня опубликования решения Совета депутатов о его проведении. Вместе с тем, в перечень предоставляемых документов включена справка о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования срок выдачи которой в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами составляет до 30 дней, а в случае необходимости может быть продлен на 30 дней. Следовательно, орган местного самоуправления должен был установить срок предоставления документов с учетом максимальных сроков получения необходимых для представления на конкурс документов, то есть в 60 дней.

Из пункта 5.9 Положения следует, что предпочтение отдается кандидату, обладающему опытом работы на руководящих должностях органов местного самоуправления, но при этом не установлены четкие критерии такой предпочтительности, что свидетельствует о незаконности данной нормы. Возможное неравенство кандидатов заключается и в том, что пунктом 5.10 Положения установлена только возможность, а не обязанность членов конкурсной комиссии задавать кандидатам, допущенным к участию во втором этапе конкурса, вопросы, касающиеся знания федерального законодательства и иных нормативных правовых актов, необходимых для исполнения должностных обязанностей главы муниципального образования.

Решением Смоленского областного суда от 23 сентября 2016 года отказано в удовлетворении административного иска Новикова И.В.

В апелляционной жалобе Новиков И.В. просит решение отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Согласно части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого изъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации ( пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

В силу пункта 1 части 2 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого Положения ) глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Согласно части 2.1 названной статьи порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения не позднее, чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Кандидатом на должность главы муниципального образования может быть зарегистрирован гражданин, который на день проведения конкурса не имеет в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" ограничений пассивного избирательного права для избрания выборным должностным лицом местного самоуправления.

Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования.

Абзацы седьмой и восьмой части 2.1 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в действующей редакции предусматривают, что условиями конкурса могут быть предусмотрены требования к профессиональному образованию и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения.

Законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены учитываемые в условиях конкурса требования к уровню профессионального образования и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Пунктами 2 и 3 статьи 35 Устава муниципального образования "город Десногорск" Смоленской области предусмотрено, что глава муниципального образования в соответствии с частью 1 статьи 4 областного закона N 126-ОЗ "О сроке полномочий представительных органов муниципальных образований Смоленской области и порядке формирования представительных органов муниципальных районов Смоленской области, сроке полномочий и порядке избрания глав муниципальных образований Смоленской области" избирается Десногорским городским Советом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет Администрацию муниципального образования.

Порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливается Десногорским городским Советом в соответствии со статьей 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Решением 22 сессии четвертого созыва Десногорского городского Совета от 22 марта 2016 года N 189 внесены изменения в Положение о порядке проведения конкурса по отбору кандидатов на должность главы муниципального образования "город Десногорск" Смоленской области, утвержденное решением Десногорского городского Совета от 13 октября 2015 года N 129, с изложением его в новой редакции.

Согласно пункту 3.4 Положения документы на конкурс подаются в течение 15 дней после дня опубликования решения Совета депутатов о проведении конкурса.

Пунктом 5.9 Положения установлено, что конкурсная комиссия оценивает профессиональные и деловые качества кандидатов на основании их выступлений и индивидуального собеседования.

Критериями оценки кандидатов являются:

- полнота знаний и компетентность в сфере муниципального управления, в том числе в вопросах местного значения и исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

- опыт управленческой работы, деловая культура, систематическое повышение профессионального уровня, умение видеть перспективу, инициативность;

- умение анализировать, мыслить системно, оперативно, принимать оптимальные решения в условиях дефицита информации и времени;

- требовательность к себе и подчиненным, самокритичность.

При этом конкурсная комиссия отдает приоритет кандидату, обладающему опытом работы на руководящих должностях органов местного самоуправления, а также обладающему профессиональными и деловыми качествами, оцененными, как исходя из представленных характеристик, рекомендаций, результатов собеседования.

В соответствии с пунктом 5.10 Положения члены конкурсной комиссии могут задавать кандидатам, допущенным к участию во втором этапе конкурса, вопросы, касающиеся знания Конституции Российской Федерации, Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и иных нормативных правовых актов, необходимых для исполнения должностных обязанностей Главы муниципального образования, его биографии, квалификации, образования, личных и деловых качеств.

Время, отведенное для вопросов и ответов, не должно превышать 15 минут.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Десногорским городским Советом в пределах полномочий, с соблюдением порядка и процедуры его принятия.

Судом были проверены и обоснованно отклонены доводы административного истца о противоречии пунктов 3.4 и 5.10 Положения требованиям Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Мотивы, по которым суд пришел к указанным выводам, подробно изложены в решении. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с такими выводами суда первой инстанции соглашается.

Как следует из материалов дела, административный истец Новиков И.В. был допущен к участию в конкурсе по отбору кандидатов на должность главы муниципального образования "город Десногорск" Смоленской области в качестве кандидата, представил в срок, установленный пунктом 3.4 Положения, все необходимые документы, в том числе и справку о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования, по форме , утвержденной приказом МВД России от 7 ноября 2011 года N 1121. Участвовал в двух этапах конкурса - конкурсе документов и индивидуальном собеседовании.

Судом установлено, что определенный пунктом 3.4 Положения срок подачи документов на конкурс - 15 дней после опубликования решения Совета о проведении конкурса согласуется с положениями части 2.1 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", устанавливающими, что порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения не позднее, чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Оценка законности применения указанной нормы конкурсной комиссией с учетом того обстоятельства, что срок получения включенной в перечень документов, предоставляемых кандидатами для участия в конкурсе, справки о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования в соответствии с приказом МВД России от 7 ноября 2011 года N 1121 может составлять до 30 дней (а в отдельных случаях - и до 60 дней) не является предметом проверки в рамках рассмотрения настоящего дела об оспаривании нормативного правового акта.

Пункт 5.10 Положения, предусматривающий возможность членов конкурсной комиссии задавать кандидатам, допущенным к участию во втором этапе конкурса, вопросы, касающиеся знания Конституции Российской Федерации, Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и иных нормативных правовых актов, необходимых для исполнения должностных обязанностей главы муниципального образования, его биографии, квалификации, образования, личных и деловых качеств, и ограничивающий продолжительность времени, отведенного для вопросов и ответов, 15 минутами, вопреки утверждениям административного истца статьям 3 и 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не противоречит. Указанная норма сама по себе не направлена на создание неравных условий для кандидатов, участвующих в конкурсе.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неправильном толковании норм материального права и не могут служить поводом к отмене решения суда в указанной части.

В то же время, оставляя без удовлетворения административный иск Новикова И.В. в части оспаривания пункта 5.9 Положения, суд ошибочно исходил из того, что, поскольку возможность установления конкурсной комиссией критериев оценки кандидатов вытекает из положений статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", оснований для признания указанного пункта Положения несоответствующим закону не имеется.

Судебная коллегия не может согласиться с данным выводом суда.

Абзацем седьмым части 2.1 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что условиями конкурса могут быть предусмотрены требования к профессиональному образованию и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения.

Неопределенность в понимании содержания пункта 5.9 Положения, а значит, и в правоприменении может возникать в связи с тем, что приведенные в нем критерии оценки кандидатов, такие как, умение видеть перспективу, инициативность, умение анализировать, мыслить системно, оперативно, принимать оптимальные решения в условиях дефицита информации и времени, требовательность к себе и подчиненным, самокритичность, очевидно, не могут быть подтверждены какими-либо объективными данными.

Абзац третий указанного пункта, предусматривающий, что предпочтение отдается кандидату, обладающему опытом работы на руководящих должностях органов местного самоуправления, не соответствует положениям абзаца седьмого части 2.1 статьи 36 Федерального закона, согласно которым требования к профессиональному образованию и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения, могут быть предусмотрены условиями конкурса.

Если требования к профессиональным навыкам или стажу работы на определенных должностях предусмотрены условиями конкурса, кандидаты имеют равные условия для участия в конкурсе.

В случае, когда такие требования не предусмотрены условиями конкурса, а предпочтение кандидату, обладающему опытом работы на руководящих должностях органов местного самоуправления, отдается по результатам второго этапа конкурса - собеседования, очевидно, что условия для участия кандидатов в конкурсе не могут быть признаны равными.

Критерий определенности правовой нормы как конституционное требование к законодателю был сформулирован в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 года по делу о проверке конституционности статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР. Общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом ( статья 19, часть 1 , Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы , напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и неизбежно ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона.

Поскольку неясность и неоднозначное толкование правовой нормы в силу разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в пункте 25 Постановления от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" является самостоятельным основанием для ее признания противоречащей федеральному законодательству и не действующей, решение суда первой инстанции в той части, в которой Новикову И.В. отказано в удовлетворении требования об оспаривании пункта 5.9 Положения является незаконным и подлежит отмене с принятием нового решения об удовлетворении административного иска Новикова И.В. в указанной части.

В данном случае, учитывая, что пункт 5.9 Положения до вынесения решения суда применялся, и на основании этого акта были реализованы права граждан, нормативный правовой акт в указанной части подлежит признанию недействующим со дня вступления решения в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Смоленского областного суда от 23 сентября 2016 года в части отказа в удовлетворении требования Новикова И.В. о признании недействующим пункта 5.9 Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатов на должность главы муниципального образования "город Десногорск" Смоленской области, утвержденного решением Десногорского городского Совета от 22 марта 2016 года N 189, отменить, принять по делу новое решение, которым административный иск Новикова И.В. в указанной части удовлетворить.

Признать недействующим и не подлежащим применению пункт 5.9 Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатов на должность главы муниципального образования "Город Десногорск" Смоленской области, утвержденного решением Десногорского городского Совета от 22 марта 2016 года N 189, с момента вступления настоящего решения в законную силу.

В остальной части это же решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу Новикова И.В. - без удовлетворения.

Вопрос-ответ